Средства методы способы антикоррупционной деятельности. Оценка эффективности проведения антикоррупционной политики региона (на примере Магаданской области)

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу «Общее право»

по теме: «Современные методы противодействия коррупции в России»

Коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков. Как социально-негативное явление в обществе, коррупция существовала всегда, как только формировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. Понятие коррупции далеко выходит за рамки простого взяточничества. Под коррупцией следует понимать использование государственными, муниципальными и иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление таких преимуществ.

Параллельно с развитием государственного аппарата и увеличением численности чиновников происходило становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Впервые посул, как коррупционное правонарушение, т.е. взятка, назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г. такие санкции были установлены. Соборное уложение 1649 г. значительно расширило круг коррупционных правонарушений и субъектов коррупции, а в период правления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей . В XIX в. субъектами коррупционных правонарушений являлись только должностные лица, а круг коррупционных правонарушений сводился к превышению и бездействию власти, присвоению и растрате, подлогу, неправосудию, мздоимству и лихоимству, и также неприведению в исполнение или необъявлению различных указов. Эффективность всех применяемых мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, обусловливается правильной и соразмерной действительным потребностям государства организацией и обеспечением его аппарата.

Коррупция не только исторически укорененное явление, в настоящее время она характерна для большинства стран, вне зависимости от их развития и социального строя. Но ряд стран успешно борется с этим явлением, и их пример очень важен для России.

Например, законы и инициативы, примененные для борьбы с коррупцией в Мексике, принесли впечатляющие плоды. В 2000 г. меры воздействия были применены к 5 тыс. государственных служащих. В 2002 г. были вскрыты нарушения более 4 тыс. государственных служащих, и было наложено 849 денежных взысканий или штрафов на общую сумму 200 млн. песо или 2 млн. долл. США. Возбуждено 118 уголовных дел, совокупный срок тюремного заключения по которым составил 71 год . Меры наказания применялись к отдельным государственным служащим, нотариусам, а также государственным органам, государственным и полугосударственным предприятиям и подрядчикам. Это показывает, что борьба с коррупцией – дело отнюдь не безнадежное, когда меры принимаются системно.

В этой работе будет рассмотрена проблема коррупции в ее социальном и историческом аспекте, специфика российских условий, благоприятствующих коррупции и, наконец, комплекс мер, учитывающих необходимость антикоррупционной деятельности во всех сферах общественной жизни.

1. Коррупция как социальный феномен

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». В этой работе речь пойдет преимущественно о «государственной» коррупции, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе или выполняющее некоторые властные полномочия в результате делегирования ему власти от избирателей или каким-либо иным образом. Так как терминологически это не совсем точно, для таких лиц будут использованы словосочетания «государственный служащий», «чиновник» или «должностное лицо».

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник - государственная казна, если не законен - то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.

Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».

1. Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных средств (материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обеспечение. Как правило, использовав свою власть для незаконного получения материальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками» незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нарушения законов и норм.

2. Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает для этого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.

3. Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.

4. Наконец, бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступную деятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получают одну простую выгоду - их не разоблачают.

Надо иметь в виду, что этим перечислением не исчерпывается феномен коррупции. Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, - это также коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше - должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения - голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике .

Понятие, элементы и направления антикоррупционной политики, пути эволюции законодательной и нормативной базы по противодействию коррупции. Правовые механизмы реализации антикоррупционной политики в Магаданской области. Результаты борьбы с коррупцией.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Дипломный проект

Оценка эффективности проведения антикоррупционной политики региона (на примере Магаданской области)

Министерство образования и науки Российской Федерации

Санкт-Петербургская Академия управления и экономики

Магаданский институт экономики

Факультет Менеджмента, экономики и сервиса

Кафедра «Государственное и муниципальное управление»

Утверждаю:

Зав. кафедрой

«Государственное и муниципальное

управление»

О.В.Навоева

«к защите» _____________________

«___»____________ 2011 г.

на выполнение дипломного проекта

СТУДЕНТУ ГРУППЫ 8-1235/6-3

Ямборко Алексей Владимирович

Научный руководитель дипломного проекта, Ф.И.О, ученая степень, должность:

Дудник О.В., к.с.н., профессор кафедры ГМУ МИЭ СПбАУЭ

Срок выполнения дипломного проекта с 28.03.2011 г. по 5.06.2011 г.

1.Место преддипломной практики: Мэрия г. Магадана

2.Тема дипломного проекта: «Оценка эффективности проведения антикоррупционной политики региона (на примере Магаданской области)»

Теоретические аспекты антикоррупционной политики

История формирования антикоррупционной политики в мире и России

Анализ тенденции формирования антикоррупционной политики на региональном уровне

4.Основная литература и исходные данные к дипломному проекту: федеральные и региональные законодательные акты, Постановления, распоряжения, приказы, учебная и научная литература по теме исследования.

Научный руководитель дипломного проекта_________О.В. Дудник

Задание получил __________ 28.03.2011г.

Дипломный проект закончен ____________5.06.2011г.

ВВЕДЕНИЕ

1.3 Антикоррупционная политика в России

2. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

2.1 Достижения антикоррупционной политики в России

2.2 Проблемы реализации антикоррупционной политики в России

3. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1 Правовые механизмы реализации антикоррупционной политики в Магаданской области

3.2 Результаты профилактики и борьбы с коррупцией в Магаданской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Коррупция как транснациональное явление представляет собой серьезную системную проблему практически для всех государств в мире. В международных правовых актах отмечается, что коррупция угрожает стабильности и безопасности общества, в целом подрывает ценность демократических институтов в мире, препятствует их устойчивому развитию. Актуальность темы антикоррупционной политики обусловлена глобальным масштабом и системностью коррупции, которая сводит на нет эффективность государственной политики в целом и регионов в частности.

В настоящее время вопрос выработки и реализации антикоррупционной политики стоит на повестке дня даже для наиболее «развитых» государств. Отметим, что антикоррупционная политика - это целостная социокультурная политическая модель предотвращения коррупционных рисков и их возможных проявлений, умение прогнозировать ситуацию и избирательно использовать средства против преступлений, связанных с коррупцией. Антикоррупционная политика всегда обусловлена культурой и типом управления, цивилизационной спецификой политической власти, особенностями политической элиты, психологическим восприятием общества предлагаемого антикоррупционного образа жизни. Уровень коррупции в нашей стране остается крайне высоким. Коррупция является не побочным явлением российского общества, а основой существования власти и управленческого механизма.

Эффективность антикоррупционной политики напрямую зависит от роли третьего сектора - структур гражданского общества - в процессе ее формировании и реализации. Гражданское общество в настоящее время в России отсутствует, антикоррупционный потенциал бизнес-структур, неправительственных организаций не развит институционально и не имеет культурологической мотивации, не сформирована антикоррупционная идеология. Действующие в России неправительственные организации (например, НПО), относящиеся к числу антикоррупционных (Транспаренси Интернешнл, Национальный Антикоррупционный комитет, фонд «ИНДЕМ» и т.д.), осуществляют анализ причин и условий коррупционных практик, проводят научные мероприятия и подготавливают экспертные доклады. Кардинальные политические и экономические изменения в сфере противодействия коррупции возможны в обществе с легитимированными антикоррупционными структурами, которые могут способствовать появлению социального заказа на противодействие коррупционным практикам.

Цель проекта - оценить эффективность проведения антикоррупционной политики в Магаданской области, отметить особенности ее формирования на основе мер по противодействию коррупции в России и мире.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования были сформулированы и решены следующие теоретические и методологические задачи:

освещена история формирования антикоррупционной политики в мире и России; антикоррупционная политика нормативная

дана характеристика содержанию и путям эволюции законодательной и нормативной базы по противодействию коррупции в России и регионе;

показаны особенности и произведена оценка результативности проведения антикоррупционной политики в регионе.

Объект исследования - антикоррупционная политика, предмет исследования - управленческие отношения, возникающие при проведении государственной антикоррупционной политики.

Теоретико-методологическую основу исследования составила история формирования антикоррупционной политики в мире и России. Работа написана с помощью материалов, собранных во время прохождения преддипломной практики, а также научных трудов, журнальных статей ученых специалистов, изучающих проблемы коррупции, Интернет-ресурсов.

В ходе исследования изучены законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Магаданской области, а также научные труды по различным аспектам рассматриваемой проблематики.

В процессе анализа и обобщения информации применялись различные общенаучные методы: анализ, системный и комплексный подходы.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ ОБЗОР

1.1 Понятие, элементы и направления антикоррупционной политики

Коррупция (от лат. corrumpere -- «растлевать») -- термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти. Трансперенси Интернешнл, Мировой банк и другие организации понимают под коррупцией злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды

Согласно российскому законодательству, коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица .

Антикоррупционная политика - это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело - содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.

Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.

Длительность антикоррупционных мер.

По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.

Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах. В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе - либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.

Постоянные меры включают в себя:

Разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;

Разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;

Контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;

Деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);

Деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;

Судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;

Деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парламентским расследованиям и др.);

Мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;

Мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в протводействии коррупции;

Антикоррупционное просвещение и воспитание.

Стадии антикоррупционной политики.

Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:

Разработка антикоррупционных программ,

Планирование антикоррупционных мероприятий;

Прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;

Разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;

Экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;

Мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;

Отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикорупционной деятельности.

Направления антикоррупционной политики.

Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

Коррекция законодательства;

Более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;

Упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;

Изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

Укрепление судебной власти;

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);

Координация антикоррупционной политики.

Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам - отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения .

1.2 Антикоррупционная политика в зарубежных странах

Соединенные Штаты Америки. Модернизация государства и права - закономерный процесс в общественном развитии, охватывающий наиболее развитые страны в последней трети XIX в. под влиянием индустриальной трансформации экономики, затронул в том числе и США. Одним из направлений этой модернизации стала оптимизация государственного управления и борьба с коррупцией. При создании американского государства центральный управленческий аппарат был весьма скромным и насчитывал к 1800 г. всего 3000 служащих, которые «рекрутировались» преимущественно из сферы земельной аристократии или лиц свободных профессий. Однако с вступлением промышленного переворота в решающую фазу и началом массовой эмиграции в 1820-е годы, с установлением всеобщего избирательного права для белых мужчин старая элита была вынуждена потесниться у кормила власти. После избрания Эндрю Джексона президентом в 1828 г. федеральная бюрократия сохранила небольшую численность, но ее характер серьезно изменился. Единственным новым министерством, созданным между 1828 г. и Гражданской войной было министерство внутренних дел; отдельные штаты удержали первоначальную юрисдикцию над здравоохранением и поддержанием безопасности, строительством дорог и каналов и регулированием банков, торговли и страхового дела. Но те функции, которые федеральное правительство действительно выполняло, оказались в руках рядовых граждан; представители земельной аристократии потеряли контроль над правительством». При президенте Э. Джексоне были заложены основы системы патронажа. Лозунг «добыча принадлежит победителю» делал государственные должности предметом корыстного вожделения среди руководства и членов победившей на выборах партии. Сторонники проигравшей партии лишались доступа к «государственному пирогу» . Джексон был выходцем из семьи бедного фермера и может служить примером воистину народного президента, которого поддерживали широкие слои населения, в особенности фермеры, рабочие и другие представители средних и низших слоев американского общества. Одним из тех вопросов, которые их в то время более всего беспокоили, был вопрос о распределении новых земель на западе. В этом вопросе президент Джексон высказывался против государственной политики, которая предусматривала бы предоставление исключительных привилегий или льгот богатым гражданам. Он выступал в поддержку предложений об ускорении и удешевлении процесса распределения федеральных общественных земель фермерам-поселенцам. Еще одной сферой противостояния президента Джексона и американской олигархии стала банковско-финансовая сфера. Президент пытался воспрепятствовать тенденции к монополизации банковского сектора. Его не устраивала ситуация, когда, по его словам, «несколько богатеев из восточных штатов» захватили в свои руки контроль над всей национальной финансовой системой . Особенное недовольство с его стороны вызывал Второй национальный банк США, который был создан нарождавшимися промышленными монополиями Северо-востока страны и стал выразителем и координатором их интересов. Кроме того, в нем была размещена и львиная часть государственных средств, что банк также использовал в интересах крупного промышленного капитала, игнорируя интересы населения. Джексон сначала добился изъятия из этого банка всех государственных средств и перевода их в 23 региональных банка. А в дальнейшем он добился того, что Второй национальный банк совсем перестал существовать и был в 1836 г. преобразован в банк штата Пенсильвания.

Однако по мере увеличения государственного аппарата и усложнения его функций, по мере разрастания коррупции на фоне экономического бума после завершения Гражданской войны 1861--1865 гг. общественность начала задавать себе и правительству тревожные вопросы. Гражданская война между Севером и Югом стала важной вехой в американской истории. Но борьба сил коррупции и сил, ей противостоящих, в США не прекращалась в течение всей ее истории. Одной из важных сфер, где развернулась эта борьба, была политика распределения новых земель на «диком западе» страны. Фермеры и иммигранты, составлявшие основную массу населения, жаждали получить там небольшие участки земли для того чтобы самим их обрабатывать; а земельные спекулянты и богатые землевладельцы стремились скупить по дешевке или иным образом заполучить эти земли для того чтобы в дальнейшем ими спекулировать или заводить там рабовладельческие хозяйства .

После Гражданской войны численность федеральных служащих росла ускоряющимися темпами: 36,7 тыс. в 1861 г., 51 тыс. в 1871 г. и 100 тыс. в 1881 г. Из них 34,5 тыс., 44,8 тыс. и 86,9 тыс., соответственно, находились вне пределов Вашингтона, а 30,3 тыс., 36,7 тыс. и 56,4 тыс. были чиновниками почтового ведомства. Появляются новые управленческие структуры: например, министерство юстиции (1870), объединившее юридические службы всех министерств и занявшееся кодификационной деятельностью, или департамент (1862), а затем и министерство сельского хозяйства (1889), осуществлявшее распространение сельскохозяйственных знаний и научные исследования. В то же время становится ясно, что некоторые правительственные организации (например, земельное ведомство и пенсионное ведомство) не справляются с огромным наплывом дел, и подтверждением общественной обеспокоенности явилась деятельность специальных комиссий конгресса в 1889 и 1893 гг. О масштабе усложнения общественных и хозяйственных функций государства свидетельствовал и резкий рост федеральных расходов: если до Гражданской войны они были в пределах 60 млн. долл., то после ее окончания, в 1870--1890 гг., колебались в интервале 250-350 млн. долл. Несомненно, что по сравнению с периодом «джексоновской демократии» характер трудовой деятельности на государственной службе принципиально изменился. В чиновничьих кабинетах появились пишущие машинки и стал использоваться женский труд, что обесценило навыки элементарной грамотности и красивого правописания . Закон Пендльтона, принятый конгрессом в 1883 г. при широкой поддержке обеих партий (в сенате он прошел 39 голосами против 5, в палате представителей -- 155 голосами против 47), стал важным инструментом профессионализации государственных структур. Закон предусматривал создание федеральной Комиссии по гражданской службе из трех членов (они назначались президентом с согласия сената), двое из которых могли принадлежать к одной и той же политической партии. В обязанности этого межпартийного органа входила разработка правил конкурсных экзаменов для кандидатов на замещение целого ряда государственных должностей (первоначально это касалось таможен и почтовых органов, где было занято свыше 50 человек). Экзамены должны были проходить в каждом штате не менее чем два раза в год. Подчеркивалось, что места в вашингтонских министерствах должны распределяться среди жителей различных штатов на основе пропорционального представительства (в зависимости от численности населения). Упоминалось о необходимости испытательного срока перед приемом на постоянную работу. Особо оговаривалось, что «никакое лицо, находящееся на общественной службе, не должно по этой причине делать взносы в политические фонды или оказывать политические услуги». Запрещалось устранение государственных служащих по политическим мотивам и любое политическое давление на них . В этих целях в 1894 г. была создана Национальная муниципальная лига, объединившая различные демократические и реформаторские движения. Помимо этих мер, сгладить социально-экономический кризис в стране помогла и начавшаяся Первая мировая война, в которой США первоначально не участвовали. Она вызвала огромный приток военных заказов со стороны воюющих стран Антанты, что способствовало, с одной стороны, еще большему обогащению крупных американских корпораций, но, с другой стороны, росту занятости на американских предприятиях и зарплаты рабочих, и как результат - уменьшению безработицы и нищеты .

С наступлением эры трестов и монополий (конец XIX - начало XX в.) уже не только на Юге, но и в других регионах страны появились признаки кризиса коррупции. Для его преодоления всегда требовались очень мучительные мероприятия (в том числе по разрушению монополизма и уничтожению крупной частной собственности), которые иногда были возможны лишь в результате революции и даже гражданской войны . Есть все основания полагать, что именно с таким кризисом США столкнулись в первой половине XX века, и Великая депрессия 1929-1939 гг. стала его кульминацией. Но серьезные признаки этого кризиса, который уже не ограничивался Югом страны, а принял общенациональный характер, появились намного раньше Великой депрессии. Монополизм в ряде отраслей американской промышленности уже в начале 1900-х годов стал настолько всем очевиден и вызывал такое раздражение в обществе, что даже Теодор Рузвельт, вращавшийся в кругу богатейших людей Америки и являвшийся почетным членом закрытых элитных частных клубов, был вынужден раздробить несколько крупных монополий. Однако дроблению подверглись лишь несколько компаний. А в последующие годы монополизм в американской промышленности продолжал усиливаться. Одновременно с ростом монополизма произошла и резкая концентрация частной собственности - поскольку система трестов и монополий являлась прекрасным механизмом перекачки общественного богатства в карманы небольшого круга «избранных». Америка из страны среднего класса и равных возможностей с поразительной быстротой превращалась в страну миллиардеров и нищих .

1920-е годы, вошедшие в историю США как «ревущие двадцатые», могут служить классическим примером периода, в котором присутствуют все признаки кризиса коррупции. Здесь и дальнейшее усиление имущественного неравенства и монополизма, и увеличение безработицы, и рост социальных протестов, и взрыв преступности, и падение нравов, и заметная коррупция среди государственных служащих. Усиление коррупции было заметно не только на уровне местных органов власти, но и на федеральном уровне. Администрация президента У. Гардинга (1921-1923 гг.) была, по мнению историков, одной из самых коррумпированных за всю историю США (, 2009). В течение его президентского срока разразился целый ряд коррупционных скандалов, в которых были замешаны близкие ему лица или даже он сам собственной персоной. Продолжался рост монополизма и концентрации частной собственности, причем мероприятия президентов В.Вильсона (1913-1921 гг.), У. Гардинга и К. Кулиджа (1923-1929 гг.) лишь способствовали этой тенденции. Например, при Гардинге были понижены или совсем устранены прогрессивные налоги на доходы и прибыль, позволявшие облагать крупные прибыли по более высокой ставке налогообложения. Таким образом, богатые стали платить меньше, а бедные - больше. При Вильсоне в 1918 г. был принят закон, отменивший действие антимонопольного законодательства применительно к экспортным отраслям. В результате тенденция к монополизму еще более ускорилась .

Наиболее вопиющие примеры коррупции в американской истории, как и в истории других стран, были связаны с крупной собственностью и, что самое главное, с доминирующим или монопольным положением этой крупной собственности в экономике. Такую же закономерность мы видим и в американской политической жизни. Самыми активными борцами с коррупцией за первые полтора столетия существования США были народные президенты, действовавшие в интересах средних и беднейших слоев населения: Эндрю Джексон (1829-1837 гг.), и Франклин Рузвельт (1933-1945 гг.). А самыми коррумпированными, по мнению историков Ф.Фрейделя и В.О"Нила, были администрации президентов У. Гранта (1869-1877 гг.) и У. Гардинга (1921-1923 гг.). В период правления обоих этих президентов не утихали коррупционные скандалы, связанные в основном с лицами из ближайшего президентского окружения. В США не только экономическая, но и политическая власть крупных собственников и монополистов была неразрывно связана с коррупцией и с попыткой распространить коррупцию на все американское общество . Перед Рузвельтом стояла более сложная задача по выведению экономики из депрессии. И тогда президент США был вынужден прислушаться к тем экономистам, которые уже давно заявляли, что основная причина депрессии - это монополизация Америки, и никакие социальные программы здесь кардинально не помогут, они могут дать лишь временное улучшение ситуации. Рузвельт объявил войну монополиям и крупной собственности. Первый удар был нанесен по монополиям в энергетике, где было наибольшее число злоупотреблений, связанных с монополизмом. Грандиозная работа была проведена в отношении строительной отрасли, где выявлялся и устранялся монополизм местных строительных компаний и поставщиков стройматериалов, аналогичная работа проводилась в жилищно-коммунальной сфере. Подверглась анализу и регулированию со стороны государства деятельность различных отраслевых ассоциаций, многие из которых вместо координации профессиональной работы занимались координацией цен и распределяли рынки сбыта, то есть организовывали монополистический сговор. Кроме борьбы с монополиями, Рузвельт также начал борьбу с крупными состояниями. В том же 1935 году он предложил ввести повышенный налог на «очень крупные личные доходы», прогрессивный налог на прибыль компаний, налоги на крупные наследства и дарения имущества и повышенный налог на крупную индивидуальную собственность. Результаты рузвельтовской реформы действительно впечатляют. Если в течение 1920-1939 гг. экономический рост в США практически прекратился, то три десятилетия после этого - 1940-1969 гг. - американская экономика росла самыми высокими темпами за всю свою историю .

В конце 1960-х годов с коррупцией в США решили бороться специальными методами. В частности, специалисты ФБР разработали и успешно осуществили операцию под названием "Шейх и пчела". Агенты ФБР внедрялись в коррупционные сети под видом посредников арабских миллионеров и предлагали высокопоставленным государственным служащим и конгрессменам большие взятки за продвижение их коммерческих интересов. В результате операции только за один год было уличено в коррупционных преступлениях и впоследствии уволено свыше двухсот государственных чиновников. Тем не менее, начало реальной борьбы с коррупцией в США относится к 70-м годам прошлого столетия. Шок от громкого коррупционного скандала, связанного с деятельностью американской компании "Локхид" в Японии и приведшего к отставке правительства страны, побудил американских законодателей принять в 1977 г. Акт о зарубежной коррупционной практике. Этот Акт ставил вне закона подкуп зарубежных должностных лиц американскими гражданами и компаниями. Однако после принятия данного закона американское деловое сообщество стало жаловаться на то, что жесткая позиция США в отношении к коррупции серьезно подрывает позиции американских компаний, работающих в коррумпированном окружении стран "третьего мира". В результате в 1988 г. в акт были внесены соответствующие поправки .

Согласно отчету департамента торговли США, подготовленному в 1996 г. при содействии спецслужб США, американские фирмы понесли убытки, оцениваемые в 11 млрд долл., из-за того, что их конкуренты прибегали к взяточничеству. На этом основании в США была инициирована кампания, направленная на то, чтобы заставить другие страны - участницы ОЭСР объявить преступлением дачу взяток иностранным чиновникам. В тот период администрация Б. Клинтона объявила переговоры в ОЭСР по поводу взяточничества одним из приоритетов в деятельности Государственного департамента США. Таким образом американцы хотели поставить своих конкурентов в равные условия. С целью усиления мер по борьбе с коррупцией и оказания содействия американским компаниям в решении этой проблемы на международном уровне в начале третьего тысячелетия министерство торговли США создало на своем в интернете "горячую линию". Таким образом, теперь любая фирма может сообщить об известных ей случаях использования взяток при заключении международных контрактов непосредственно в министерство торговли США .

В последние годы правительство США приняло ряд новых антикоррупционных законов и привлекает к уголовной ответственности все большее число чиновников и бизнесменов.

Западная Европа. Перелом в отношении общества к личным доходам чиновников произошел в Западной Европе, начиная с Нового времени. Либеральная идеология, основанная на идее «общественного договора», провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их выполнением. Личные, вассально-ленные отношения в феодальном государстве сменились служебными, функциональными. Соответственно, получение чиновником личного дохода помимо положенного ему жалования начали трактовать как преступление против общественной морали и норм закона. В итоге коррупция чиновников хотя и не исчезла, однако резко сократилась . В ХХ в. наступает новый этап в эволюции коррупции в развитых странах. Это было связано как с укреплением государственного регулирования, так и с развитием крупного бизнеса, его попытками вмешательства в политическую систему (партийная коррупция, лоббирование). Начиная с принятия в 1970-е годы в США Акта об иностранных коррупционных практиках идея антикоррупционных норм распространилась и на другие национальные правительства и международные организации, хотя поначалу процесс был очень медленным и не приносил конкретных результатов. Только по окончании «холодной войны», когда вопросы преобразований и качества государственного управления неожиданно прибрели особое значение, коррупция была признана угрозой успешным преобразованиям и развитию, а международные организации, национальные правительства, а также частный сектор начали принимать меры против различных типов коррупции. Несколько международных организаций сыграли ведущую роль в этом новом антикоррупционном режиме. На европейском континенте это были прежде всего ОБСЕ, Совет Европы и, в конце концов, ЕС . В ряде международных документов, принятых в Европе признается, что коррупция представляет серьезную угрозу демократии, правам человека, подрывает господство права и моральные устои общества, нарушает принцип равенства и социальной справедливости, мешает эффективному государственному управлению, экономическому развитию стран. Европейское сообщество уже выработало определенный набор мер юридического характера, которые используются в борьбе против коррупции. Они закреплены в документах Совета Европы, Европейского Союза, Группы государств против коррупции (ГРЕКО), Группы 4-х, Организации экономического сотрудничества и развития .

По оценкам экспертов, начиная с 2002 года, Западная Европа остается регионом с низким уровнем распространения коррупции. Ее также отличает мозаичная внутренняя структура коррумпированности. Так, выделяются Север и Центр региона (страны Скандинавии, Нидерланды, Швейцария и Великобритания) с низкой степенью распространения коррупции. Именно к этой группе относятся наименее коррумпированные страны мира - Финляндия и Дания. Более высокий уровень коррупции характерен для Германии, Франции, Испании и Португалии. Самой коррумпированной страной Западной Европы остается Италия .

Однако в эффективном преодолении коррупции лишь немногим из государств удается добиться ощутимых результатов на практике. Среди них - страны Северной Европы, прежде всего Финляндия. Влиятельная неправительственная международная организация «Транспаренси Интернешнл» целью которой является противодействие коррупции в государственных органах, начиная c 1995 г., публикует Индексы восприятия коррупции (Corruption Perception Index). Согласно данным «Транспаренси Интернешнл», в 1995-1997 гг. Финляндия занимала 4-е место среди наименее коррумпированных стран мира, затем в течение последующих трех лет -- 2-е, а в 2001 г. становится лидером и прочно удерживает эти позиции в международных рейтингах. Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми указанной организацией, в частности Барометром мировой коррупции (Global Corruption Barometer) и Мировым индексом взяточников (Global Briber Index). По десятибалльной шкале (10 баллов -- полное отсутствие коррупции) по данным «Транспаренси Интернешнл» Финляндия в 2001 г. получила 9,9 балла (исследовались 102 страны), за ней шли Дания и Новая Зеландия, разделившие 2-е и 3-е места (9,5), на 4-м месте -- Исландия и на 5-6-м -- Швеция и Сингапур. Наиболее «чистой» по степени коррупции страной Финляндия остается и в последующие годы. Согласно данным, опубликованным в октябре 2004 г. (опрос на этот раз проводился в 146 странах) ее показатели составили 9,7 балла. Заметим, что практически все страны Северной Европы вошли в десятку наименее коррумпированных стран.

Сейчас в Финляндии ежегодно рассматриваются три-четыре дела по обвинению во взяточничестве и столько же - взяткодательстве. Наибольший пик дел о взятках пришелся на первое послевоенное десятилетие и на 1980-е гг., когда страна вступила в полосу экономического кризиса. В 1945-1954 гг. были осуждены за получение взяток 549 лиц, в 1980-1989 гг. таких приговоров было вынесено 81, а в 1990-х гг. всего 38. Кстати говоря, в Уголовном кодексе Финляндии само слово «коррупция» не упоминается. Вместо этого говорится о взяточничестве чиновников, за которое предусматривается наказание от штрафа до тюремного заключения до четырех лет, в зависимости от серьезности правонарушения. В Финляндии фактически никогда не создавалось специального закона о коррупции или специальных органов для контроля за ней. Коррупция рассматривается как часть уголовной преступности и регулируется на всех уровнях законодательства, норм и других систем контроля. Так, коррупция всегда подпадала под действие Конституции, Уголовного кодекса, законодательства о гражданской службе, административных инструкций и других подзаконных актов. Особую роль играют этические нормы . От обвинений в коррупции и наказаний в Финляндии не спасают ни высокое положение, ни депутатские мандаты, ни общественная популярность. За последние 10 лет были уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновников.

В борьбе с коррупцией Финляндия активно использует международно-правовые инструменты, сотрудничает с основными организациями и странами в этой области, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию ЕС о борьбе с коррупцией 1997 г., Конвенцию ОЭСР 1998 г. по борьбе со взятками, конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовному и гражданскому праву, касающиеся коррупции, Конвенцию ООН против коррупции, принятую в Мехико в декабре 2003 г. Определенные сложности возникли с ратификаций антикоррупционных документов Совета Европы, действие которых распространяется не только на всех государственных служащих и судей, но и на членов парламента и ряде случаев требует внесения изменений в национальное законодательство. При обсуждении этого вопроса возникли разногласия. В комиссии финского парламента по конституционным делам высказывалось мнение, что при ратификации следует сделать оговорку о том, что конвенция по уголовному праву не распространяется на парламентариев, однако не все депутаты согласились с этим. Процесс затянулся на несколько лет, и только в конце 2002 г. Финляндия ратифицировала конвенцию .

В Нидерландах, стране, находящейся на 7-м месте по эффективности антикоррупционной политики, существует трехуровневая система борьбы с коррупцией. Подавляющее большинство случаев коррупции государственные организации и институты, такие как тюрьмы, департамент государственных сборов, министерство обороны и т.д., разбирают сами, внутри своих организаций. Для этих целей в большинстве госучреждений существуют собственные отделы внутренних дел (или, иначе говоря, внутренние службы безопасности). Так, к примеру, все двадцать пять региональных полицейских подразделений и Национальное Полицейское Агентство имеют необходимые инструменты и штат сотрудников для отслеживания и борьбы с коррупцией внутри своих организаций, они варьируются от крупных отделов внутренних дел до одного полицейского офицера.

Следующим важным структурным уровнем в системе борьбы с коррупцией является так называемая Служба Общественного Обвинения (The Public Prosecution Service). Служба общественного обвинения имеет девятнадцать региональных офисов, в каждом офисе имеется свой общественный обвинитель, ведущий дела по криминальным расследованиям. Если коррупционные дела попадают в зону внимания службы общественного обвинения, возможны два варианта развития событий. Общественный обвинитель имеет право не предъявлять обвинение, например, в случае если правительственная организация или служба имеет прозрачные правила, касающиеся принятия подарков, или если служащий был уже подвергнут дисциплинарному взысканию своей организацией за нарушение правил. Если же региональный общественный обвинитель решает, что необходимо проведение более глубокого расследования, он докладывает об этом национальному общественному обвинителю, уполномоченному на борьбу с коррупцией.

Национальный общественный обвинитель, в свою очередь, делает заявку в генеральную прокуратуру, составляющую третий организационный уровень в системе борьбы с коррупцией. Генеральный прокурор дает указание государственной криминальной полиции (в Голландии она называется «Rijksrecherche») о проведении независимого расследования. Это маленькая полицейская служба, которая проводит расследования, независимо и объективно, подчиняясь непосредственно генеральному прокурору, высшему государственному обвинителю. Собственно говоря, это единственная организация, наделенная полномочиями привлекать к суду в случаях коррупции. Служба имеет маленькое разведывательное подразделение, в чью задачу входит расследование фактов коррупции. Расследования касаются нанесения серьезного наказуемого ущерба репутации тем, кто находится на службе у общества. В Голландии дело о коррупции формулируется - как дело о нанесении ущерба репутации.

Rijksrecherche стала национальной организацией в 1996 г. До 2000 г. служба вела от 300 до 400 дел ежегодно, из которых 100 были связаны с коррупцией. После реструктуризации и появления центральной регистратуры, в которую должны поступать все заявки на расследования, количество расследований сократилось до 100-200 в год (30-40 имеют отношение к коррупции). Те 70 дел, которыми прежде занималась служба, теперь находятся в ведении региональных полицейских отделений. Большинство случаев коррупции организации должны разбирать сами .

Китайская Народная Республика. В Китае закон никогда не имел главенствующей силы, традиционно его функции выполнялись сводом конфуцианских правил, регулирующих общественную и частную жизнь в стране. Действие этих правил сводилось к поддержанию патриархального порядка в китайском обществе, где высшим авторитетом провозглашалось государство, а его слуги - чиновники - наделялись самыми большими привилегиями, и где уделом общества было служение государству. В такой системе бюрократия являлась самой уважаемой, влиятельной и богатой частью общества, от нее в свою очередь требовалось главное - укреплять авторитет центральной государственной власти и блюсти ее доброе имя. Понятен в таком случае принцип «сохранения» и «потери лица», чрезвычайно важный для китайского чиновника. Смысл в том, что, чиновник может «воровать» средства из государственной казны, может нарушать законы и обогащаться, пользуясь своим служебным положением, при этом его личный авторитет не пострадает и в народе он по-прежнему будет слыть справедливым и мудрым чиновником, но лишь при одном условии - если он неизменно действует с именем правителя на устах, если им чтятся основные постулаты Конфуция (в настоящее время - партии). Важно понять, что в такой деятельности чиновника, по китайской традиции, нет противоречия общественным нормам поведения, она вполне вписывается в нормальную жизнь китайского социума, поскольку не личность человека, но его чин ценится в Китае.

Принцип «сохранения лица» в китайской традиции не только укрепляет авторитет государственной власти, но и служит одним из ее столпов: чиновник поставлен в такие условия, что для него предпочтительнее погибнуть, чем потерять уважение к своему чину и тем самым дискредитировать власть, и это, как ничто другое, оберегает устои государства. В такой системе для борьбы с коррупцией не нужны специальные законы. Хотя в современной КНР они, конечно же, есть. В настоящее время в КНР существует два вида обозначения коррупции и, соответственно, два уровня ее восприятия: уголовно-правовое и политико-нравственное:

1) Уголовно-правовое значение:

коррупция - взяточничество - обозначается терминами «таньу» (хищение, казнокрадство) и «хуэйлу» (взяточничество, подкуп). Чаще всего, этими терминами, коррупцию обозначают в нормативных документах, именно так она обозначена в Уголовном кодексе КНР, где рассматривается как уголовно-наказуемое деяние;

2) Политико-нравственное значение:

коррупция - разложение - обозначается словом «фубай» (разложение, загнивание). Считается, что этот термин пришел в китайский политический лексикон из работ классиков марксизма-ленинизма, где он служил для обозначения явлений, присущих западным капиталистическим режимам. Сейчас это понятие распространяется практически на все антиобщественные и корыстные действия чиновников всех уровней, которые используют свое служебное положение для приобретения чрезмерных и неоправданных привилегий, выгод и льгот, присвоения или вымогательства товарно-материальных ценностей, получения лично или через посредника материальных ценностей, выгод имущественного характера и т. д. .

Вскоре после образования КНР Государственный совет в 1952 г. принял Положение о наказании за коррупцию (кит. «таньу»). В нем содержалось ее определение - присвоение, хищение, получение обманным путем, выманивание государственных ценностей, вымогательство ценностей других лиц, получение взятки и иные деяния в нарушение закона по извлечению выгоды в корыстных целях, прикрываясь общественными интересами, совершенные работниками любых государственных органов, предприятий, учебных заведений и относящихся к ним структур. Очевидно, что оно отражало традиционное понимание китайцами сути проблемы и включало, как мы видим, широкий спектр уголовно наказуемых деяний. Коррупция стала основной социальной и политической проблемой в Китае после 1978 г., когда начала осуществляться политика “реформ и открытия”, пишет сотрудник Китайского центра сравнительной политики и экономики (г. Пекин). Важной вехой в эволюции анализируемого понятия стали Дополнительные установления о наказании за коррупцию и взяточничество, принятые 21 января 1988 г. В них было теперь уже четко сформулировано "получение взятки" и указывались конкретные суммы денег, игравшие ключевую роль при вынесении приговоров за коррупцию и взяточничество. Массовое недовольство нарастающей коррупцией в партийных организациях и правительственном аппарате стало одной из главных причин массовой поддержки студенческих демонстраций в 1989 г. После событий на площади Тяньаньмэнь новое руководство уделяет особое внимание борьбе с коррупцией (БК). Однако коррупция продолжает развиваться и ныне она занимает второе место (после безработицы) среди проблем, беспокоящих китайское общество .

14 марта 1997 г. был принят существенно переработанный и ныне действующий Уголовный кодекс КНР, который вступил в силу 1 октября 1997 г. В Особенной части УК появилась глава 8 "Коррупция и взяточничество", объединившая 15 статей (статьи 382-396). Как правило, субъектами предусмотренных в главе преступлений могут быть так называемые государственные работники. Таким образом, в УК КНР 1997 г. под коррупцией понимается присвоение, хищение, получение обманным путем или незаконное овладение другими методами общественными ценностями государственными работниками с использованием служебного положения. Как коррупция рассматривается и присвоение, хищение, получение обманным путем или незаконное овладение другими методами государственными ценностями с использованием служебного положения работниками, которые распоряжаются, ведают государственной собственностью по поручению государственных органов, компаний, предприятий, непроизводственных структур, общественных организаций. Во многом данная формулировка воспроизводит соответствующее положение «Дополнительных установлений о наказании за коррупцию и взяточничество» от 1988г. Одновременно в 80-90-е гг. на партийном и государственном уровнях все интенсивнее используется термин «фубай», отсутствующий в УК и который издавна в общественно-политической лексике переводился как «разложение, загнивание».

В начале 90-х гг. борьба с разложением в рядах Коммунистической партии Китая (КПК) стала приоритетным направлением в работе центральной комиссии КПК по проверке дисциплины (ЦКПД), созданной на XII съезде КПК в сентябре 1982 г. в соответствии с принятым на нем новым уставом партии, и ее подразделений на местах. На XV съезде КПК в 1997 г. отмечались большие успехи, достигнутые в этой области за пять лет. В частности, с сентября 1992 г. (после окончания XIV партсъезда) по конец июня 1997 г. органами по проверке дисциплины было рассмотрено свыше 670 тысяч дел, наказано 669, 3 тысячи человек. В результате ужесточения борьбы с разложением 121, 5 тысяч было исключено из партии, 37, 5 тысяч из них привлечены к уголовной ответственности. В докладе ЦКПД отмечалось, что в борьбе против разложения нужно не только привлекать к ответственности разложенцев, но и придавать большое значение идейному и этическому воспитанию, обращать внимание на деятельность по предупреждению разложения. Эта борьба должна развертываться на здоровой и упорядоченной основе с учетом необходимости усиления партийного руководства, создания и сохранения эффективного механизма контроля .

По китайскому телевидению время от времени демонстрируют публичные расстрелы чиновников. Взятка или хищение на сумму более миллиона долларов - высшая мера наказания. В эти дни темой разговоров в Поднебесной стали недавно опубликованные цифры. С 2000 года в Китае расстреляны за коррупцию около 10 тысяч чиновников, еще 120 тысяч получили по 10-20 лет заключения. За 30 лет реформ к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата. Однако даже, несмотря на публичные казни, полностью искоренить случаи сговора предпринимателей и чиновников по принципу "твоя власть - мои деньги" не удается .

Таким образом, в целом в КНР как и многих других странах, понятие «коррупция» остается весьма уязвимым с теоретической точки зрения, однако непоколебимая решимость властей бороться и покончить с преступлениями, совершаемыми на этой почве, вызывает уважение и заслуживает самого пристального внимания.

Сингапур. В новых индустриальных странах, одним из первых комплексную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура, которое добилось впечатляющих успехов на этом поприще. В стране создана весьма эффективная система противодействия и искоренения коррупции. Стратегия борьбы с коррупцией в этой стране отличается строгостью и последовательностью и ориентирована на минимизацию или исключение условий, создающих как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий.

Тактика снижения уровня коррупции была построена на применении целого комплекса административных и законодательных мер, в том числе:

Упрощение бюрократических процедур;

Регламентация действий чиновников;

Строгий надзор над соблюдением высоких этических стандартов.

Юридическую основу для борьбы с коррупцией в Сингапуре заложил принятый в 1960 г. законодательный Акт о предотвращении коррупции. Был создан специальный государственный орган - Агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого подчиняется напрямую премьер-министру страны. В структуре АБК функционирует три отдела: оперативный, административный и информационный. Принятый закон устранил несколько серьезных препятствий. Прежде всего, закон дал четкое определение всех видов коррупции и регламентировал работу агентства, наделив его особыми полномочиями. Закон ужесточил наказание за взяточничество. Были увеличены тюремные сроки за получение взятки, введены жесткие меры за дачу взятки или за отказ от участия в антикоррупционных расследованиях. Сотрудники агентства получили право задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д. Граждане Сингапура могут обращаться с жалобами в агентство на государственных служащих и требовать их наказания.

Позже сингапурское законодательство несколько раз дополняли. В частности, в 1989 г. была введена форма наказания, предусматривающая конфискацию имущества. Ряд мер был направлен на повышение независимости судебной системы. Судьи получили привилегированный статус и высокую заработную плату. Независимая судебная система, при которой нарушивший закон бюрократ может быть признан виновным в совершении тяжкого преступления, резко снижает потенциальную привлекательность коррупции. В рамках борьбы с коррупцией практиковалось массовое увольнение чиновников в таможенных органах и других государственных организациях и службах. Указанные меры сочетались с дерегулированием экономики, повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров.

Подобные документы

Антикоррупционная деятельность государства. Организационно-управленческие основы антикоррупционной политики. Направления и особенности противодействия коррупции в системе муниципального управления. Проблемы антикоррупционной политики на местном уровне.

курсовая работа , добавлен 17.04.2015


Требования к методическому обеспечению антикоррупционной политики. Модели коррупции и "социальная ловушка". Методическое обеспечение антикоррупционной политики в Российской Федерации. Урегулирование конфликта интересов. Кодекс этики и перспективы.

дипломная работа , добавлен 31.10.2016


Причины коррупции в свете учений о виктимологии коррумпированности органов государственной власти. Криминологические исследования структурных элементов и детерминант коррупции. Уголовно-правовая характеристика антикоррупционной политики в России.

реферат , добавлен 10.10.2009


Законодательство по борьбе с коррупцией и его практическая реализация в деятельности органов государственного управления на региональном уровне на примере Кемеровской области. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией. Анализ антикоррупционной политики в РФ.

дипломная работа , добавлен 06.09.2014


Причины возникновения и методы борьбы с злоупотреблением властью, исследование мировой коррупции. Сущность и формы антикоррупционной политики Российского государства в экономической, организационно-правовой и социальной сферах в современных условиях.

дипломная работа , добавлен 03.07.2011


Понятие и общие признаки коррупции, исторические аспекты развития антикоррупционной деятельности, меры ее профилактики. Предпосылки распространения коррупции в современной России, этапы становления и перспективы развития антикоррупционной политики.

курсовая работа , добавлен 10.01.2010


Законодательные основы борьбы с коррупцией. Специфика коррупции в современных условиях и основные методы борьбы с ней. Оценка эффективности методов борьбы с коррупцией в РФ. Совершенствование нормативно-правовой основы в антикоррупционной политике в РФ.

курсовая работа , добавлен 17.06.2017


Понятие и основные признаки коррупции, ее негативное влияние на общество и правовую систему государства. Причины, детерминирующие коррупционную преступность. Правовые меры борьбы с коррупцией. Проблемы и перспективы антикоррупционной политики в России.

курсовая работа , добавлен 13.12.2013


Понятие коррупции в Федеральном законе. Система борьбы с коррупцией в современной России. Пути совершенствования нормативно-правовой базы. Надзор за соблюдение антикоррупционного законодательства. Применение организационных и общественных мер борьбы.

презентация , добавлен 30.11.2014


Анализ законодательства, регулирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Правила проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденные Правительством РФ. Деятельность федеральных органов по предупреждению коррупции.

Существует множество подходов к изучению коррупции, которые отражены в большом коли­честве определений и понятий, дающиеся на основе выделения отдельного аспекта коррупции, ее признака, либо конкретного деяния или же субъекта коррупционной деятельности.

Так, большая часть исследователей относит определение кор­рупции к взятке и злоупотреблению служебным положением. В таком же направлении определяют коррупцию и международные организации.

Макиавелли определял коррупцию, как использование пуб­личных возможностей в частных интересах.В Справочном доку­менте ООН о международной борьбе с коррупцией говорится, что коррупция это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях.

Оксфордский политический словарь делает акцент своего вни­мания на политическом аспекте коррупции: «Коррупция может процветать как в демократических обществах, так и в тотали­тарных. Во-первых, она ярко проявляется во время выборов, а в Советском Союзе коррупция сосредоточивалась вокруг черного рынка и правящей партии, в которой посты и привилегии поку­пались» . Термин «коррупция» в отношении политики применялся еще Аристотелем, который определял тиранию как неправильную, испорченную (коррумпированную) форму монархии.

В Кодексе поведения должностного лица по поддержанию пра­вопорядка, принятого Генеральной ассамблеей ООН в декабре 1979 г., коррупция определена как «злоупотребление служебным положе­нием для достижения личной или групповой выгоды, а также не­законное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением» . Толковый словарь рус­ского языка Ожегова дает следующее определение коррупции: «коррупция - моральное разложение долж­ностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогаще­нии, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными струк­турами». В «Кратком словаре иностранных слов» корруп­ция - это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и полити­ческих деятелей вообще» .

То есть, если обобщив эти определения, можно сказать, что здесь речь идет о преступных действиях отдельных лиц (государственных служащих и политиков).

В юридическом плане опре­деления понятия коррупции подчеркивается именно незаконное использова­ние должностными лицами своего статуса или вытекающих из него возможностей в интересах других лиц с целью получения личной выгоды.

Согласно Федеральному закону Российской Федерации «О противодей­ствии коррупции»:

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, по-
лучение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий под-
куп либо иное незаконное использование физическим лицом своего
должностного положения вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного
имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего
пункта, от имени или в интересах юридического лица» .

Определение коррупции можно дать в двух смыслах:

1) в узком смысле слова, коррупция - это, преж­де всего, явление, при котором должностные лица, сознательно пренебрегая своими обязанностями или действуя вопреки этим обязанностям, ради дополнительного материального или иного вознаграждения и выгоды, совершают противозаконное деяние. Здесь акцентируется внимание на ограничении коррупционных связей отношениями сторон (одна из которых наделена служебными полномочиями), которые основыва­ются на осознанности и добровольности и ведут за собой незакон­ное получение выгоды.

2) говоря о коррупции в широком смысле, следует говорить о ней как о системном явлении, пронизывающее все общество, его политику, экономику, социальные, культурные отношения, сис­тему образования, морально-нравственные устои, менталитет. «Кор­рупция - это системные деформации в жизненно важных сферах общества» .

В широком смысле слова акцент переносится на сущность коррупции, представляемое как такое использование государственными (муниципальными) служащими и другими лицами своего служебного положения, полно­мочий, статуса и авторитета в своих личных интересах, наносящее ущерб значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и другим интересам и ценностям государства и общества и вовлекающее в коррупционные отношения других людей (организации), формируя устойчивую систему кор­рупционных связей.

В этой ситуации коррупционные отношения насильно втягивают в свою орбиту все общество. Коррупция в широком смысле не ограничива­ется только государственной и муниципальной службой, а распрос­траняется и на частный сектор, профессиональные союзы и полити­ческие партии, церковь, спортивные, благотворительные организа­ции, на каждую отдельную личность. Она может не вести к прямому нарушению закона, но проявляется в использовании служебного положения вопреки общественному интересу ради личной выгоды.

Итак, можно из сказанного выше, можно выделить отличительные черты коррупции:

а) одной из сторон коррупционных отношений является лицо, которое наделен­о официальными полномочиями; коррупция связана с государ­ственной властью, служебными официальными полномочиями, и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или мень­шей степени воздействие на характер и содержание власти, ее ре­путацию в обществе;

б) коррупция как злоупотребление властью может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса;

в) коррупция охватывает все стороны жизни общества;

г) коррупция носит как явный, так и скрытый характер;

д) коррупция может не сопровождаться прямым нарушением
закона (действия чиновников могут иметь юридическое обоснование
(волокита, необходимость тщательной проверки, многочисленные
справки и т.д.);

е) однако, коррупционное деяние всегда совершается с целью получения личной выгоды (прямой материальной или нематериальной);

ж) коррупция касается не просто взаимоотношений двух людей, а имеет значимые социальные последствия; коррупционное деяние противоречит государственному и общественному интересу, интересам граждан, это и является сущностью коррупции;

з) коррупция может осуществляться лицом, которое не наделено
официальными полномочиями, но, которое обладает авторитетом, статусом; главным является то, что это лицо получило определенную монополиюдляосуществление определенных социально значимыхвидов деятельности и таким образом поставило в зависимость от себя других людей;

и) коррупция во многом существует за счет того, что укоренена
в сознании общества;

к) коррупция создает особую систему связей в обществе.

Типологизировав коррупцию, можно выделить направления борьбы с ней, то есть, против кого, в каких секторах, на каких уровнях необходимо проводить борьбу с ней. В соответствии с этим, считаю нужным, представить типологизацию коррупции. Итак, коррупцию можно типологизировать по следующим основаниям:

1) По сферам проявления - в области торговли, экономики - эконо­мическая; политическая- в сфере государственного управления, в сфере политики в целом (электоральная - подкуп избирателей или организаторов избирательного процесса; парламентская, партийная - отстаивание интересов бизнеса путем теневого финан­сирования парламентариев или партийных боссов, и др.);

2) По статусу субъектов, то есть, тоткто совершает коррупционное дея­ние - государственная (бюрократическая) коррупция (госчиновни­ки, госслужащие разных уровней), коммерческая (менеджеры фирм, предприниматели), политическая (коррупция политических деяте­лей);

3) Кто выступает инициатором коррупционных отношений - тот, кто вымогает взятки и тот, кто подкупает чиновников и госслу­жащих;

4) По степени централизации коррупционных отношений- децентрализованная (каждый взяткодатель действует по собствен­ной инициативе), централизованная коррупция «снизу вверх» (взят­ки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими), централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновника­ми, частично передаются их подчиненным);

5) По характеру самого деяния- легальная, преступная, уго­ловная;

6) По уровню распространения коррупционных отношений - низовая (в низшем и в среднем эшелонах власти), верхушечная (выс­ших чиновников и политиков), международная (в сфере мирохозяй­ственных отношений).

7) По степени регулярности коррупционных связей- эпизоди­ческая, систематическая (институциональная) и клептократия (кор­рупция как неотъемлемый компонент властных отношений);

8) По виду коррупционных связей- вертикальная (начальник - подчиненный), горизонтальная (между лицами и структурами од­ного уровня);

9) По виду деяния- взятки, обмен услугами, в том числе покро­вительство «боссов», дружба и кумовство;

10) По характеру вступления в коррупционную сделку- прину­дительная и согласованная.

Типология коррупционных проявлений дает возможность разработать механизмы противодействия ей. Источниками формирования антикоррупционного правового порядка являются нормативно- правовые документы как институционального (конвенции, договоры, соглашения и др.), так и неинституционального уровня регуляции, к которым относятся этические доктрины антикоррупционного поведения. В «Глобальной программе ООН против коррупции» указывается на то, что приоритетной деятельностью как на национальном, так и на международном уровне становится снижение коррупции. Генеральная ассамблея ООН в 1999-2000 гг. приняла ряд документов, посвященных сотрудничеству мирового сообщества в борьбе с коррупцией . Конвенция ООН против коррупции была принята Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 г.

Важную роль в противодействии коррупции стали играть региональные организации. Министры юстиции стран-участниц Совета Европы в 2004 г. заявили, что коррупция является серьезной угрозой демократии, господству права и правам человеческим, что требует со стороны Совета Европы действий по защите этих фундаментальных ценностей. Комитет министров Совета Европы принял в 2006 г. Программу действий против коррупции, получившую продолжение в последующих документах.

В период 1990-2000-х гг. в международном сообществе формируется система взаимосвязанных элементов, составляющих глобальный антикоррупционный правопорядок современности, к которым относят следующие компоненты:

1) Комплекс неинституциональных регулятивных компонентов (антикоррупционную идеологию как совокупность ценностей, идей и принципов антикоррупционной политики);

2) Комплекс институциональных и неинституциональных регулятивных компонентов (понятие коррупции, правовые начала противодействия коррупции);

3) Комплекс институциональных регулятивных компонентов (правовые нормы и институты антикоррупционного законодательства, раскрывающие субъектно-объектное содержание коррупционного поведения и антикоррупционной политики, правовые механизмы противодействия коррупции и т.д.) . Международные организации разработали для международного сотрудничества по противодействию коррупции и национальных государств систему механизмов противодействия и борьбы с коррупцией, которые с различным успехом применяются в различных социально-экономических, политических и социокультурных условиях во многих странах мира. Каждая страна самостоятельна в выборе приоритетов антикоррупционной деятельности. В то же время страны мира могут обмениваться информацией о лучшем опыте противодействия коррупции, осуществлять консультирование, представление специалистов и денежных средств. Предусмотрены такие направления помощи как организация обучения чиновников, представителей бизнеса и общественных организаций, приемам и методам борьбы с коррупцией, совершенствование законодательства, осуществление реформ систем управления и общественных институтов.

Участники Глобальной программы ООН полагают необходимость осуществления таких действий как создание группы высокопрофессиональных экспертов, которые будут оценивать нужды регионов и стран мира по оказанию помощи, производить исследование коррупции как мировой проблемы, давать рекомендации по применению тех или иных инструментов борьбы с коррупцией, приемлемых для конкретных стран. Предлагается также инициировать проведение международных форумов по обмену опытом стран в борьбе с коррупцией .

Основной рекомендацией ООН является принятие государствами-участниками антикоррупционных программ, выработанных совместно с представителями гражданского общества, а также национальных планов принятия мер против коррупции. Особо подчеркивается необходимость антикоррупционных действий на всех уровнях власти, включая местное самоуправление, ибо именно к местным условиям должны быть приспособлены применяемые на государственном уровне меры.

Обобщая глобальную практику противодействия коррупции можно выделить ряд механизмов, характеризующих международную систему противодействия коррупции:

1) Унификация национальных антикоррупционных правопорядков странами-участниками законодательства с помощью имплементации соответствующих международных соглашений;

2) Международное сотрудничество государств в области расследования коррупционных преступлений (деятельность Группы государств против коррупции) ; Международный антикоррупционный мониторинг и представление результатов научных исследований по «коррупционной картине мира» (деятельность таких организаций как Всемирный Банк и т.д.);

3) Формирование антикоррупционных этических доктрин, обуславливающих ценностно-нормативную основу антикоррупционного поведения представителей органов власти, бизнеса, политических и некоммерческих организаций (кодексы поведения и т.д.).

На сегодняшний день исследователи выделяют следующие эффективные стратегии противодействия коррупции, реализующиеся в современных государствах:

1) Стратегия «общественного осознания опасности коррупции и ее последствий» (осознание), которая основывается на таких направлениях деятельности как: анализ проблемной ситуации, связанной с уровнем и характером распространения коррупции в обществе и формирование стратегии антикоррупционной политики; профилактика коррупционных практик с помощью антикоррупционного гражданского образования и просвещение; создание антикоррупционных публичных площадок/ресурсов/платформы на основе взаимодействия всех субъектов антикоррупционной деятельности; свободные институты информирования и доступа к информации.

2) Стратегия «предупреждения и предотвращения коррупции» (хорошее управление/противодействие), связанная с прозрачной властью и прозрачными процедурами в системе публичного управления, реформированием системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов; общественным участием в процессах предотвращения коррупции; уменьшением вмешательства государства в дела общества; этическими кодексами для всех субъектов антикоррупционной деятельности (представителей власти, бизнеса и институтов гражданского общества) с целью минимизации причин возникновения коррупционных практик; снижением административных барьеров для бизнеса и внедрение конкурсности в сфере государственных и муниципальных финансов.

3) Стратегия «верховенства закона и защита прав граждан» (пресечение/предупреждение), которая реализуется посредством обеспечения: сильной и независимой судебной властью; исполнением законов; антикоррупционным законодательством и общественной экспертизой; правовой помощью и защитой, внедрением института омбудсмена и других .

Необходимо отметить, что для эффективного противодействия коррупции необходимы системные усилия всех субъектов антикоррупционной политики - органов государственной власти, бизнес структур и институтов гражданского общества. Основными механизмами реализации антикоррупционной политики для органов власти являются:

1) законодательство;

2) организационно-управленческие и политические меры;

3) механизмы взаимодействия власти и гражданского общества;

4) международное сотрудничество.

Анализ международного опыта борьбы с коррупцией, как комплексного социально-экономического и политико-государственного явления, показывает, что в современной мировой практике сформировалось два подхода к решению данной проблемы . Первый предполагает реформирование определенной сферы государства посредством осуществления антикоррупционных программ (универсальных/ведомственных и национальных/региональных), носящих кратко- или среднесрочный характер. Второй подход реализуется через антикоррупционную политику, которая понимается в первую очередь как функция государства: это разработка и реализация разносторонних и последовательных мер органов публичного управления в общества в рамках принятого конституционного строя государства с целью устранения (минимизации) причин и условий, обуславливающих появление и распространение коррупции в разных сферах жизни.

Эффективная антикоррупционная деятельность в современных государствах осуществляется через антикоррупционные программы. Антикорруцпионная программа представляет собой комплексный правовой документ, обеспечивающий согласованное применение правовых, экономических, организационно-управленческих, образовательных, воспитательных и иных мер, направленных на противодействие коррупции на различных уровнях власти . Обобщение опыта зарубежных стран позволяет выделить экзогенные и эндогенные факторы, способствующие и препятствующие реализации антикоррупционных программ.(См.Таблица1.1).

Таблица 1.1

Факторы реализации антикоррупционных программ

	Факторы, способствующие успеху	Факторы, препятствующие реализации
Экзогенные	1) Распространение типа политической культуры как «гражданское участие»; 2) Демократический политический режим; 3) Формулирование проблемы коррупции в политической повестке дня; 4) Активная позиция государства.	1) Социокультурные нормы, поощряющие коррупцию как форму социального обмена; 2) Политические ситуации «кризиса легитимности»; 3) Конституционные ограничение.
Эндогенные	1) Имплементация антикоррупционных норм международного права в национальное законодательство; 2) Антикоррупционный институционализм; 3) Системность стратегии, заложенной в программе;	1) Доминирование методов борьбы против конкретных коррупционеров, а не мероприятий, направленных на исправление недостатков системы; 2) Форсирование реализации программы в краткосрочный период.

Продолжение таблицы 1.1 на следующей странице

Продолжение таблицы 1.1

Антикоррупционный институционализм – эндогенный фактор, создающий условия не только для декларирования на законодательном уровне антикорруцпионной деятельности, но ее реализации как функции государства посредством создания специализированных антикоррупционных ведомств. В мировой практике существует два вида специализированных антикоррупционных ведомств: а) обладающие исключительной компетенцией расследования коррупционных проявлений (Гонгонг, Сингапур, Филиппины); б) делящие свои функции с иными ведомствами (Индия).

Антикоррупционные программы, универсальные и ведомственные, как правило, ориентированы на разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции в системе органов государственной власти и управления, в которых основой коррупционных практик является злоупотребление ресурсом государственной власти. Основываясь на результатах исследования институциональных механизмов противодействия коррупции Ю.А. Нисиевича можно выделить следующие типы административных ресурсов (за основу взята классификация разработанная специалистами Центра антикоррупционных исследований и инициатив «ТрансперенсиИнтернешип»):

1) Силовой ресурс, включающий в себя правоохранительные органы и иные наделенными полномочиями принуждения органы от таможенной службы до внешней разведки;

2) Регуляторный ресурс – это государственно- властные полномочия по принятию управленческих решений. Регулирующих в режиме текущего времени экономические, социальные, политические и иные общественные порядки и отношения;

3) Законодательный ресурс, представляющий собой права и полномочия по формированию национального регионального законодательства, гле в приоритет в его использовании принадлежит политическим партиям и неформальным группам, которые обладают контролем над национальным и региональными легислатурами;

4) Институциональный ресурс – это материальные и кадровые ресурсы, доступ к которым связан с исполнением государственной должности;

5) Финансовый ресурс – это средства бюджетов центральной, региональной и местной власти и публичных внебюджетных фондов;

6) Медийный ресурс включает в себя средства массового распространения информации и массовых коммуникаций, находящихся в собственности или под контролем государства;

7) Статусный ресурс – это статус должностного положения в системе государственной власти и управления.

Делая промежуточные выводы можно сказать, что коррупция –явление далеко не новое и она существовала всегда. С течением времени менялась форма коррупции, что делало трудным уловить ее в какой-либо сфере, так как в большинстве своем она носит скрытый характер. Перечисляя все негативные последствия коррупции, которая она несет вместе с собой в экономике, направляя огромные финансовые потоки в теневую экономике и лишая государственный бюджет значительных налоговых вливаний, в политике и других сферах, самый сильный удар она наносит по моральным устоям общества. Коррупция подрывает моральные устои общества, из-за нее создается атмосфера недоверия общества правительству, неверие в законы, в то, что все можно решить законным путем.

Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

Координация антикоррупционной политики.

Коррекция законодательства;

Более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;

Упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;

Изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

Укрепление судебной власти;

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб).

Данные направления это не застывшая догма, они должны постоянно развиваться и дополняться, корректироваться с учетом постоянного исследования коррупции по разным факторам - отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции; более тщательного изучения причин коррупции; мотивации коррупционного поведения. То есть речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. Остановимся на основных направлениях антикоррупционной политики подробнее.

Коррекция законодательства. Суть данного направления состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их. Рассмотрим основные недостатки законодательства, составляющие коррупциогенный фактор:

Для исполнения нормы права ее адреса вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание "откупиться" от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических и т.п.), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности;

Нормы права дают должностному лицу слишком большую возможность выбора между различными вариантами поведения по своему усмотрению;

Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым полностью действовать по своему усмотрению;

Суммируя сказанное, можно сказать, что коррекция законодательства предполагает такое совершенствование процесса законотворчества, а, возможно, и коренную его перестройку, чтобы закон был готов и пригоден для легального использования. Ограничение политической коррупции. Политическая коррупция является разновидностью "верхушечной коррупции". Политическая коррупция очень опасна, так как использует государственные и общественные ресурсы для достижения политических целей.

Если низовая (бытовая и деловая) коррупция, разлагая государственный аппарат и общество, все же главным следствием имеет установление нелегального налога на граждан, повышение цены за предоставление публичных услуг, то верхушечная, прежде всего политическая, коррупция способна даже менять приоритеты общественного развития, искажать подлинные интересы страны и, в конечном счете, тормозит развитие государства, дестабилизирует социальную ситуацию.

Политическая коррупция существует практически во всех странах. Другое дело, что где-то ее питают институциональные причины (несовершенство самого государственного механизма), а где-то чисто функциональные. Для сегодняшней России характерны именно институциональные пороки. Поэтому на их ликвидацию, в первую очередь, должна быть направлена антикоррупционная политика. Данное общее направление антикоррупционной политики подразделяется на следующие блоки:

Совершенствование избирательного законодательства и для этого надо: привести допустимый размер избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; разрешить заблаговременно формировать избирательные фонды для сбора взносов, а не тогда, когда эта компания уже началась; ужесточить контроль за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения; ужесточить государственный и общественный контроль за выборными процедурами; повысить роль средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах; повысить роль и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля.

Одним из блоков данного направления является и такое явление лоббизма. Здесь предполагается не только принятие закона о лоббизме, но и законодательное упорядочение всех парламентских процедур, в частности, для обеспечения прозрачности результатов голосований в законодательных органах. И хотя некоторые страны до сих пор отказываются признать его в качестве легального механизма, лоббизм все равно присутствует. Есть явления, которые целесообразнее не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия. Что касается России, то в нашей стране установилась конституционная модель, предопределяющая слабость законодательных органов, отсутствие четкого политического лица исполнительной власти и главы государства. Все это создает питательную почву для политической коррупции. Отсюда естественным шагом в антикоррупционной политике является пересмотр действующей модели организации государственной власти. Для этого надо сделать следующее: повысить роль парламента, например, ввести институт парламентских расследований; изменить суть президентских полномочий.

Важным направлением антикоррупционной политики является создание эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств, так как именно соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных возможностей. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении и состоит в поиске и применении все более эффективных форм и методов контроля. В число наиболее актуальных мер по реализации данного направления следующие: установление максимально дифференцированной бюджетной классификации, так как чем в более общей форме в законе о Федеральном бюджете закреплены расходные статьи, тем больше появляется возможностей для свободного обращения с бюджетными средствами; введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств на всех уровнях; введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств; обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер; законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности на всех уровнях; расширение функций и полномочий антимонопольных органов; придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий; ликвидация института внебюджетных фондов; уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности; завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков"; внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.

Данное направление можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа не может быть непрерывно длящейся. Для современной России более актуальным является уже не столько изучение исполнительной власти, сколько именно административная реформа. В 2006 году Правительство Российской Федерации взяло курс на скорейшее проведение административной реформы в России, утвердив 25 октября 2005 года положение Правительственной комиссии Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 года. Реформа предполагала повышение эффективности государственного управления, одним из основных механизмов которого является государственная служба. Государственная служба призвана внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны, обеспечение правопорядка, а также развитие институтов гражданского общества. Правительство РФ тем самым признало необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей ликвидировать коррупцию. Таким образом, наше государство еще раз четко и во всеуслышание заявила, что намерена вести полную и целенаправленную борьбу с коррупцией во всех структурах и во всех уровнях государственной власти, путем разработки и внедрения правовых и новых организационных и иных механизмов противодействия коррупции. Аналогичная примерная программа противодействия коррупции была разработана Правительством России и для субъектов РФ на 2007 - 2010 годы. Обозначив столь жесткую позицию, Россия определила, что основной методологической системой борьбы с коррупцией в органах государственной власти в ХХЙ веке станет единая, сильная и последовательная антикоррупционная политика. Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти. Это направление традиционно является частью административных реформ и для противодействия коррупции это направление чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация честного служения. В этом направлении можно выделить следующие блоки: четкое определение регулирования статуса, в т.ч. ограничений для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и проч.); четкое определение статуса "политических назначенцев" (помощников, советников президента, премьера, министров и т.п.), в т.ч. условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой руководителя; определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной или муниципальной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной или муниципальной собственности; ответственности за это государственных служащих; установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке; введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу; законодательно установленное обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами, государственными, муниципальными служащими, депутатами и судьями;

Укрепление судебной власти. Это направление подразумевает два равноценных вектора: снижение уровня коррупции в самой судебной системе и правовую эффективность этой системы в борьбе с коррупцией вообще. Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры. Это: введение новых институтов в системе правосудия; структурное переустройство судебной системы; рычаги для изменения правосознания судейского корпуса. Наиболее актуальные для современной российской действительности меры на этом направлении следующие:

Введение административной юстиции;

Введение окружного принципа для расположения судебных органов;

Изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда;

Приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;

Обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет.

Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб). Данное направление целесообразно разбить на два больших блока. Первый - создание условий для ликвидации коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В России для этого, например, с 1 марта 2011 года началась комплексная полицейская реформа. В этом блоке можно выделить следующие меры: ликвидация и необоснованное дублирование функций и полномочий; усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников; существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности и обязательной аттестацией на соответствие занимаемой должности. Второй блок - совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. Для этого необходимо следующее:повысить уровень технического обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, с внедрением в их работу современных информационных технологий; наладить международный информационный обмен; заключать двусторонние и многосторонние международные соглашения о совместных оперативных мероприятиях; заключать международные соглашения о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста; организовывать стажировки российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией; подготовить и выпустить современную учебную литературу по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

Решение проблемы конфликта интересов. Это направление актуально на современном этапе и поэтому стало популярным. Суть этой проблемы в том, что чиновник, предоставляя неофициальные услуги, получают гарантии безбедного существования в будущем. Своеобразная "взятка в рассрочку". Существует несколько механизмов реализации таких нелегальных взаимоотношений между чиновником и бизнесом. Первая модель так называемая модель "эффекта шлепанцев" - чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. На практике мы часто видим и слышим: после отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошей должности в коммерческой компании, работающей в сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель является логическим продолжением первой и называется "эффектом вращающихся дверей". Чиновник мигрирует из бизнеса на государственную службу, обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и т.д. Привлечь чиновника к ответственности на таком основании практически невозможно. Тем не менее предпринимаются попытки урегулировать и эту проблему. Так реформа российской государственной службы предусматривает запрет на занятие управляющих постов в коммерческих организациях, работающих в той же сфере, что и чиновник. Предполагается, что такой запрет будет действовать несколько лет после отставки или увольнения.

Координация антикоррупционной политики. Разумеется антикоррупционная политика накладывает соответствующие обязанности на все государственные и муниципальные органы. Но не секрет, что для них антикоррупционная деятельность не является ведущей. И в данном случае просто необходим публично-властный институт, на который может быть возложена ответственность за ее координацию (в каком-то смысле -за управление антикоррупционной политикой).Ну конечно же, ни одна из функций государства не реализуется каким-то одним единственным государственным органом, тем более в системе, основанной на принципе разделения властей. Так, в России за функцию обороны страны отвечает не только ведь Министерство обороны, но и, разумеется, Президент, Правительство, палаты Федерального Собрания. Однако только для Минобороны эта функция является основной. Поэтому, если нет органа, специализирующегося на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства. Это вовсе не значит, что раз отсутствует функциональная и институциональная обособленность, то борьба с коррупцией вообще не может вестись. Правоохранительные органы и спецслужбы занимаются выявлением коррупционных проявлений и привлечением коррупционеров к ответственности. Время от времени появляются законы и подзаконные нормативные правовые акты, направленные на ликвидацию некоторых условий, способствующих коррупции. Однако такая антикоррупционная деятельность не ведется системно и тем самым не позволяет достичь необходимой результативности. С системным явлением бороться несистемными методами бессмысленно и даже в определенном смысле опасно, ибо это рождает в обществе коррупционный фатализм, безысходность. Вот почему России создан Общественный Антикоррупционный Комитет, который объединяет ведущих в России специалистов в области противодействия коррупции, борьбы с незаконным отчуждением собственности и бизнеса (рейдерскими захватами) и административным произволом (в том числе в правоохранительных органах и силовых структурах, органах судебной власти и др.). Будучи институтом гражданского общества, "Общественный антикоррупционный комитет" ставит перед собой целью участие в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров, что особенно важно в связи с проводимой в настоящее время административно реформой. Только за последние 3,5 года при непосредственном участии экспертов и партнеров ОАК было возбуждено свыше 400 уголовных дел по фактам незаконного присвоения собственности, вымогательства, мошеннических действий и превышения служебных полномочий со стороны должностных лиц, злоупотребляющих своим положением. Путем тесного взаимодействия с высшими органами исполнительной и судебной власти РФ ОАК содействовал отмене незаконных решений в отношении более 230 (по состоянию на 1 квартал 2010 г.) физических и юридических лиц, ставших жертвами административного давления, милицейского произвола, рейдерских захватов и других нелегальных операций. Наряду с ОАК создан и Национальный Антикоррупционный Комитет при президенте Российской Федерации.

Основные задачи НАК следующие:-консолидация сил гражданского общества для борьбы с коррупцией; -общественная защита всех (граждан, общественных объединений, СМИ), кто пытается выявлять факты коррупции и бороться с нею, оказание им правовой помощи; -выработка системы методов и средств для формирования целостной и последовательной антикоррупционной политики; -оказание гражданского воздействия на власть в целях активизации и более последовательного осуществления ее антикоррупционной деятельности; -подготовка условий для создания специализированной государственной структуры, ответственной за проведение антикоррупционной политики; -проведение экспертизы проектов правовых актов и действующих правовых актов для выявления условий, способствующих коррупционным проявлениям.

Рассмотрим подробнее Основные задачи координирующего антикоррупционного органа:

Участие в разработке и осуществлении антикоррупционной политики;

Разработка направлений, форм и методов государственной антикоррупционной политики;

Контроль и организация общественного контроля за реализацией государственной антикоррупционной политики;

Координация государственных органов и организаций по проведению государственной антикоррупционной политики;

Организация и проведение антикоррупционной экспертизы принятых законов и подзаконных правовых актов;

Публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих государственные должности с целью выявления и пресечения коррупционных проявлений;

Контроль за динамикой имущественного положения лиц, занимающих государственные должности в системе федеральной государственной службы;

Организация мониторинга и проведение мониторинга коррупции в Российской Федерации;

Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности;

Привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении;

Поддержка общественных объединений, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией; - поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционнымиобщественными организациями, за выполнением политиками предвыборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией;

Антикоррупционное просвещение и формирование антикоррупционного мировоззрения, которое включает в себя разработку антикоррупционных образовательных программ.

Как видно, для коррупции характерна многоликость и поэтому меры противодействия этому социальному феномену должны обладать повышенной степенью "выживаемости". Вот именно для этой цели и создается единая и централизованная антикоррупционная политика, которая заключается в разработке и реализации многоотраслевых, последовательных и разносторонних методов, подходов государства и общества по минимизации и устранению предпосылок, причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни и функционирования государства. Для достижения таких целей в сфере противодействия коррупции выдвигается единая и четкая антикоррупционная функция государства, создающая механизмы, позволяющие уменьшить масштабность коррупции, как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане. Как видно из таблицы 7 "Как страны воспринимают правительственную борьбу с коррупцией?", можно четко проследить, какие страны и территории, считают усилия своих правительств, нацеленные на борьбу с коррупцией менее или более эффективными. В целом, правительственная политика любого государства, в свою очередь является частью комплексной антикоррупционной политики этого государства. Наша страна вошла в список тех государств, которая по оценке Transparency International занимает позицию с правовой стороны. Почему? Да потому что большая часть высших правительственных должностных лиц государства либо когда -то способствовала, принимала или до сих пор принимает участие в коррупционных аферах и схемах, будучи работниками государственных учреждений и органов.

Таблица 7. Как страны воспринимают правительственную борьбу с коррупцией? (страноведческий взгляд)

Прежде чем говорить о антикоррупционной политике нашего государства и стран дальнего и ближнего зарубежья, давайте в первую очередь рассмотрим, какую оценку для своего государства дают наши граждане относительно коррупционной политики. В этом же отчете - "Барометр Мировой Коррупции" Transparency International приводит оценку респондентами правительственных мер и усилий государства в борьбе с коррупцией и коррупционными проявлениями в процентном соотношении к каждому из представленных трех вариантов ответа. Анализируя данные таблицы 7 (Приложение 6), можно сказать, что большая часть респондентов, считает проводимую антикоррупционную политику в своем государстве либо неэффективной, либо недостаточно эффективно. Что касается России, то тут мнение распределилось так:

С тех пор как Дмитрий Медведев объявил антикоррупционную кампанию, прошло без малого три года. "Успехов почти нет", -- вынужденно признал президент в конце 2010 года. Более того, средний размер взятки за это время резко вырос. "Одним из толчков для роста размера взятки стало как раз объявление о начале борьбы с коррупцией, -- замечает Георгий Сатаров, президент Регионального общественного фонда "Информатика для демократии" (ИНДЕМ). Многие эксперты об этом предупреждали Медведева. Так и случилось: примерно через полгода один из крупных бизнесменов сказал замечательную фразу: "Они теперь берут, как в последний раз". Однако эффект "последнего раза" затянулся. По словам Сатарова, взяточники быстро убедились, что борьба с коррупцией -- пшик. И это еще раз подчеркивает необходимость укрепления государственной антикоррупционной политики в целом, для каждого отдельно взятого государства. Отчет Transparency International, как отдельное социологическое исследование, следует изучать всем, кто так или иначе сопричастен к проводимой антикоррупционной политике. Отношение к антикоррупционным усилиям со стороны правительств, сравнимо с ожиданиями, связанными с масштабами коррупции в будущем - мы видим, что более половины от общего числа респондентов оценивают деятельность своих правительств как неэффективные. Лишь один из каждых трех опрошенных отмечал, что правительство соответствующей страны добилось успехов в противостоянии коррупции. В конце января 2011 года Фонд "Общественное мнение" (ФОМ) провел опрос об отношении граждан к коррупции 1500 респондентов, 100 населенных пунктов, 43 субъекта Федерации. В результате выяснилось: подавляющее число россиян (83%) убеждены в том, что текущий уровень коррупции в России "высокий". Почти половина опрошенных (46%) считают, что коррупции в России становится все больше (в 2010-м так считали 39%). Каждый третий гражданин нашей страны не сомневается в том, что через год взяточников во власти станет еще больше и размер взятки увеличится. Одновременно с этим 76% граждан убеждены, что публикуемые с подачи президента Дмитрия Медведева декларации о доходах госслужащих не имеют никакого отношения к реальности. О том, что они на 100% правдивы, заявил только 1% (!) респондентов ФОМа(Приложение 7, Диаграмма 4). "Эти цифры свидетельствуют о том, что со стороны общества накопился громадный запрос на разоблачение и наказание коррупционной деятельности, громких арестов и посадок, - поясняет руководитель аналитического отдела ФОМа Григорий Кертман. - Но люди их как не видели, так и не видят". Подтверждением этому служит выявленный социологами факт: 40% россиян ничего не слышали о деятельности президентского совета по противодействию коррупции, который Дмитрий Медведев создал практически сразу после своей инаугурации. Данные близкого к Кремлю ФОМа дополняют результаты исследований оппонирующего власти "Левада-Центра": если в 2005 году о росте взяточничества в высших эшелонах власти говорили 45% респондентов, то в 2010-м - уже 60%. Причем подавляющее большинство россиян (72%) уверены: дела против коррупционеров возбуждаются не по факту преступления, а только в тех случаях, когда "ведется борьба за "кресло" или проводится показательная кампания по борьбе с коррупцией". Коррупционные отношения в России характеризуются взаимностью: власть продает населению приватизированные ею ресурсы, а значительная часть населения готова эти ресурсы покупать, хотя вообще-то они уже оплачены его налогами. По данным "Левада-Центра", пока одна половина граждан возмущается взяточничеством чиновников, другая половина (около 45%) пользуется ради своих целей алчностью чиновников: "Наша коррупция - это как моторное масло в автомобиле, - говорит Гудков. - Руки пачкает, но без него машина работать не будет. По крайней мере та, на которой мы всё еще едем".

Нельзя сказать, что в России ничего не предпринимается для успешного проведения антикоррупционной политики. Здесь уместно напомнить, что наша страна уже приняла несколько международно-правовых актов: Конвенцию ООН против коррупции, принятую 31 октября 2003 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Согласно ратифицированным конвенциям понятие коррупции должно определяться в соответствии с внутригосударственным правом. В настоящее время в Российской Федерации разработана приличная нормативная база по вопросам борьбы с коррупцией.

В целом, исходя из комплекса уже существующих норм права, закрепленных в нормативно-правовых источниках и действующих программах Правительства РФ,можно выделить в российской антикоррупционной политике следующие отношения: по формированию основ антикоррупционной политики, определению ее понятий, целей и принципов; по реализации антикоррупционной политики в деятельности по охране прав и свобод человека и гражданина; по установлению приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции; по определению компетенции органов публичной власти всех уровней в формировании и реализации антикоррупционной политики; по определению и проведению антикоррупционной политики в законотворческой деятельности; по формированию общественного правосознания; по формированию основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики. Но реалии российской действительности в сфере направления антикоррупционной политики находятся не совсем в той должной форме, в которой им следовало бы находиться. Можно только надеяться.что принятый Федеральный закон РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" станет единой правовой основой системы антикоррупционной политики, систематизации антикоррупционного законодательства и его гармонизации с нормами международного права. В заключение следует сказать, что реализация данных мероприятий составляет необходимый этап развития антикоррупционного правопорядка России и состоит в разрешении противоречий, возникших между концептуальным и правовым уровнями российской антикоррупционной политики. Очевидно, что на сегодняшний день принятие федерального закона о государственной доктрине антикоррупционной политики Российской Федерации является самой актуальной задачей в сфере противодействиякоррупции.

Понятие и общие признаки коррупции, исторические аспекты развития антикоррупционной деятельности, меры ее профилактики. Предпосылки распространения коррупции в современной России, этапы становления и перспективы развития антикоррупционной политики.

КУРСОВАЯ РАБОТА

по курсу «Общее право»

по теме: «Современные методы противодействия коррупции в Ро с сии»

ВВЕДЕНИЕ

Коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков. Как социально-негативное явление в обществе, коррупция существовала всегда, как только формировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. Понятие коррупции далеко выходит за рамки простого взяточничества. Под коррупцией следует понимать использование государственными, муниципальными и иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление таких преимуществ.

Параллельно с развитием государственного аппарата и увеличением численности чиновников происходило становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Впервые посул, как коррупционное правонарушение, т.е. взятка, назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г. такие санкции были установлены. Соборное уложение 1649 г. значительно расширило круг коррупционных правонарушений и субъектов коррупции, а в период правления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей Голованова, Е. И.. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв:Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание… к. ю. н.. -М.,2002 . В XIX в. субъектами коррупционных правонарушений являлись только должностные лица, а круг коррупционных правонарушений сводился к превышению и бездействию власти, присвоению и растрате, подлогу, неправосудию, мздоимству и лихоимству, и также неприведению в исполнение или необъявлению различных указов. Эффективность всех применяемых мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, обусловливается правильной и соразмерной действительным потребностям государства организацией и обеспечением его аппарата.

Коррупция не только исторически укорененное явление, сегодня она характерна для большинства стран, вне зависимости от их развития и социального строя. Но ряд стран успешно борется с этим явлением, и их пример очень важен для России.

Например, законы и инициативы, примененные для борьбы с коррупцией в Мексике, принесли впечатляющие плоды. В 2000 г. меры воздействия были применены к 5 тыс. государственных служащих. В 2002 г. были вскрыты нарушения более 4 тыс. государственных служащих, и было наложено 849 денежных взысканий или штрафов на общую сумму 200 млн. песо или 2 млн. долл. США. Возбуждено 118 уголовных дел, совокупный срок тюремного заключения по которым составил 71 год Labardini R. The Fight Against Corruption in Mexico. // 11 United States-Mexico Law journal 195 (2003), The University of New Mexico School of Law, Albuquerque, New Mexico, 2003, V. 11, №4, pp.195-206. . Меры наказания применялись к отдельным государственным служащим, нотариусам, а также государственным органам, государственным и полугосударственным предприятиям и подрядчикам. Это показывает, что борьба с коррупцией - дело отнюдь не безнадежное, когда меры принимаются системно.

В этой работе будет рассмотрена проблема коррупции в ее социальном и историческом аспекте, специфика российских условий, благоприятствующих коррупции и, наконец, комплекс мер, учитывающих необходимость антикоррупционной деятельности во всех сферах общественной жизни.

1. Коррупция как социальный феномен

1.1 Определение коррупции

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. При этом, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». В этой работе речь пойдет преимущественно о «государственной» коррупции, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе или выполняющее некоторые властные полномочия в результате делегирования ему власти от избирателей или каким-либо иным образом. Так как терминологически это не совсем точно, для таких лиц будут использованы словосочетания «государственный служащий», «чиновник» или «должностное лицо».

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник государственная казна, если не законен то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.

Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».

1. Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных средств (материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обеспечение. Как правило, использовав свою власть для незаконного получения материальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками» незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нарушения законов и норм.

2. Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает для этого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.

3. Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.

4. Наконец, бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступную деятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получают одну простую выгоду их не разоблачают.

Надо иметь в виду, что этим перечислением не исчерпывается феномен коррупции. Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, это также коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике Дамм И.А. Коррупция и ее формы в избирательном процессе // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток. - 2005. С. 95-108. .

Наконец, упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязан следовать уставным задачам своей организации; у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из российской жизни кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых изъять деньги и исчезнуть.

1.2 Ис торический аспект антикоррупционной деятельности

История коррупции не уступает по древности известной нам истории человеческой цивилизации, где бы она ни творилась в Египте, Риме или Иудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.

К временам Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной (с точностью до используемой в те времена терминологии) направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных «министра» глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов Голованова, Е. И.. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI - XIX вв:Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание… к. ю. н.. -М.,2002.. .

При Петре Великом расцветали и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерен эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен при всем истеблишменте сибирский губернатор Гагарин. А потом, через три года, четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова того, кто изобличил Гагарина.

На протяжении всего царствования дома Романовых коррупция оставалась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Например, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу российской империи 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве «агента влияния») двенадцать тысяч в той же валюте Там же. .

Понятно, что коррупция была неотделима от фаворитизма. Из последних предреволюционных эпизодов, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны.

Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихоимства (как выражались предшественники большевиков) в новой административной среде.

После того как 2 мая 1918 г. Московский революционный трибунал рассмотрел дело четырех сотрудников следственной комиссии, обвинявшихся во взятках и шантаже, и приговорил их к шести месяцам тюремного заключения, узнавший об этом Председатель СНК В.И. Ленин настоял на пересмотре дела. ВЦИК повторно вернулся к этому вопросу и приговорил троих из четырех к десяти годам лишения свободы. В архивах хранятся записка Ленина Д.И. Курскому о необходимости немедленного внесения законопроекта о строжайших наказаниях за взяточничество и письмо Ленина в ЦК РКП(б) с предложением поставить в повестку дня вопрос об исключении из партии судей, вынесших слишком мягкие приговоры по делу о взяточниках.

Декрет СНК «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). Интересно, что в этом декрете покушение на получение или дачу взятки приравнивалось к совершенному преступлению. Кроме того, не был забыт и классовый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремился сохранить свои привилегии, то он приговаривался «к в наибольшей меретяжелым и неприятным принудительным работам», а все имущество подлежало конфискации. История борьбы Советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами.

Во-первых, власти не признавали слово «коррупция», позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.

Во-вторых, советское «правосознание» непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся.

В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.

В записках перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе и в приговорах судов); плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК.

Таким образом, видно жесткое соответствие между слабым пониманием коррупционных явлений, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы с ними.

В-третьих, практически неприкосновенны были высшие советские и партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.

Уникальный, но забытый нынче, случай описывает в своей книге «Взятка и коррупция в России» А. Кирпичников, раскручивавший в начале 60-х годов в Ленинграде весьма крупное дело о злоупотреблениях в «Ленминводторге». Следствие по разветвленной цепи взяток вышло на ответственных работников ГУВД и горкома КПСС, добралось до председателя горсовета (члена Президиума Верховного Совета СССР и ЦК КПСС), что повлекло смену руководства прокуратуры города. Дальше прокурору пойти не дали, а то, что дело удалось довести до суда, объясняется лишь политической борьбой, которая шла в тот момент в верхушке КПСС.

В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.

В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тотального контроля Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. .

Последний шанс повлиять на положение дел в описываемой сфере представился прежней власти в июле 1991 г., когда было принято Постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова.

Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее, рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, наконец крахом СССР и появлением новой страны России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция централизованного государства сменялась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.

Таким образом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа в наибольшей мереважных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:

· стремительный переход к новой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

· отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;

· распад партийной системы контроля.

2. Возможность эффективной антикоррупционной политики

2.1 Предпосылки распространения коррупционной деятельности в с о временной России

Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Так, в 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти 2 миллиона долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против пяти ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.

Во Франции происходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемых бизнесменами и политическими деятелями. В 1993 г. премьер-министр впервые пообещал, что не будет этому препятствовать. «Ситуация во Франции постепенно меняется, еще 10 лет назад здесь запрещалось расследование случаев взяток и коррупции», утверждал французский судья Жан-Пьер Тьери.

Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги, привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.

В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по проблемам борьбы с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием нескольких тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне более тысячи, в Мюнхене около 600, в Гамбурге около 400, в Берлине около 200. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти 3 тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1,5 тысячи человек, а в 1995 более 2 тысяч, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно незаконно «купить» право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.

При этом в России сложились особенно благоприятные условия для процветания коррупции на всех уровнях властных структур. Эффективность метода борьбы с коррупцией зависит и от социальных условий его применения, поэтому необходимо выделить условия, благоприятствующие развитию коррупции.

1. Слабость судебной системы одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.

Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:

· бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;

· слабо исполняются судебные решения;

· низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;

· не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. .

В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.

2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной укорененной при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции.

3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.

4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.

2. 2 Перспективы антикоррупционной политики в России

Чтобы понять и оценить возможности борьбы с коррупцией в России, необходимо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы основных партнеров: органов власти, ключевых компонентов гражданского общества (предпринимательства, независимых средств массовой информации, общественных институтов) и общества в целом.

Средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных сюжетов. Они хорошо подаются и пользуются спросом. Не существует исключительной групповой монополии на негосударственные СМИ, следовательно, пока эта тема не может быть снята с повестки дня.

С другой стороны, деловая элита осознала могущество СМИ и то обстоятельство, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. В результате, происходит борьба между экономическим кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова). Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их «хозяевами» влечет широкое распространение теневых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими и бюрократическими кланами.

Российский бизнес целесообразно рассматривать состоящим из трех неравных частей. К первой и много меньшей относятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах и доступе к административным ресурсам. С одной стороны, пока эти группы ожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые, России не грозит полностью стать олигархическим государством. Антикоррупционные взаимные удары стали в последнее время важным средством борьбы групп, обнажая многое для граждан и готовя их к более серьезным фазам борьбы с коррупцией. Кроме того, борьба по таким правилам воспитывает страх перед использованием, по крайней мере, самых наглых коррупционных действий; помогает естественному отбору и в чиновничьей среде, и в методах достижения успеха в бизнесе; работает на (пока слабые) антикоррупционные усилия властей.

С другой стороны, «игры с огнем», которыми занимаются кланы, поражая друг друга вбросами компромата, могут иметь неожиданные последствия: гибель мощных (по нашим масштабам) финансовых империй; проявление «эффекта бумеранга», когда жертвой становится тот, кто первый поднимает оружие; впечатляющий крах эффектных чиновничьих карьер. Все это либо уже происходит, либо близко к осуществлению. Но в относительно нестабильной политической ситуации возможны более серьезные последствия: крах правительства и откат от реформистской политики. Страх перед подобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы с коррупцией.

Ко второй части российского бизнеса следует отнести представителей «второго эшелона» бизнеса, не допущенного (а часто и не рвущегося - из страха или брезгливости) к бюджетной кормушке и потому, прежде всего, заинтересованного в нормальных правилах экономической игры. Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой коррупции.

Между тем эта часть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно власть, по сложившейся традиции, взаимодействует с представителями первого малочисленного отряда бизнесменов, большей частью игнорируя «широкие слои» предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях.

Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как «малый и средний бизнес» и являющаяся по демократическим стандартам основой среднего класса, буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Последняя не только препятствует бизнесу, но и буквально унижает целый социальный слой. Это становится источником возрастающего социального напряжения в тех группах, которые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазных революций, но и фашистских переворотов.

Российское общество сильно разочаровано властью. Существенный вклад в это разочарование вносит устойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых рецептов, из которых один из самых распространенных «сильная рука». Поэтому крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы.

В то же время в последние годы резко выросло число общественных организаций, которые в гораздо меньшей степени охвачены ржавчиной коррупции, чем другие сферы жизни. Эти институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы по борьбе с коррупцией.

Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе. Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности. Очевидно, что борьба с коррупцией один из эффективных инструментов решения этой задачи. Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется представителями всех частей политического спектра. При этом любые шаги по ограничению коррупции носят до сих пор либо символический, либо фрагментарный характер.

Запуск и реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:

· на достаточно высоком уровне есть лица, которым может быть инкриминирована коррупционная деятельность;

· существует большой пласт чиновников, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;

· во власти сохранились и преобладают старые стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе с коррупцией.

Поскольку ограничение коррупции неотделимо от коренного реформирования всей государственной машины, реализация подобной программы требует серьезного политического обеспечения и специфических политических условий, включая консолидацию большей части властных элит. Для преодоления этих препятствий требуется не меньшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых тяжелых этапах предшествующих преобразований. Между тем сохраняется опасная ситуация, при которой коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается.

Существуют три модели развития подобной ситуации, которым ниже даны условные географические названия. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление, т.е. в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.

Азиатская модель: коррупция привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых не последней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором общественной и политической жизни.

Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях:

· политическая власть в стране остается неконсолидированной;

· финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются;

· формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.

Для страны это означало бы сворачивание демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика окончательно примитивизируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.

Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастает вероятность переход к африканской модели.

Весь мировой опыт демонстрирует: истерия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручивает коррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец, общества, находящиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция в числе первых.

Альтернатива этому только одна разработка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политических сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.

3. Методы антикоррупционной политики

3.1 Эффективность правоохранительной системы в борьбе с ко р рупцией

В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса: 174 легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; 285 злоупотребление должностными полномочиями; 290 - получение взятки; 291 дача взятки; 292 служебный подлог. Вместе с тем ряд очень распространенных в России действий явно коррупционного характера не нашел отражения в новом УК. Среди них:

· участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли;

· использование служебного положения для «перекачки» государственных средств в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с задействованием для этого подставных лиц и родственников;

· предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли;

· предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды.

Принятый Государственной Думой в ноябре 1997 г. в третьем чтении Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» оказался предельно беззубым. Помимо множества юридических несообразностей и технических огрехов, он содержит в качестве инноваций некоторые дополнительные ограничения на действия должностных лиц. Для этого не было необходимости создавать закон, борьба вокруг которого шла три года, а достаточно было принять поправки к законодательству о государственной службе. Принятие закона «О борьбе с коррупцией» даже после юридической правки может принести скорее вред, чем пользу, по ряду причин, безобиднейшая из которых разочарование граждан из-за несоответствия между названием закона и ничтожными последствиями его принятия Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. . Представляется, что целесообразность подобного закона сомнительна. Антикоррупционные меры должны пронизывать всю систему законодательства, а не определяться одним законом.

В 1992 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Из-за отсутствия механизмов реализации он оказался одним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не выполняется до сих пор: по данным МВД, в период с 1994 по середину 1997 г. выявлено более 800 случаев подобных нарушений. Понятно, что возможность безбоязненно совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью это не только гигантская брешь для коррупции, но и стимул для занятия государственных должностей исключительно с целью незаконного обогащения.

Так же плохо выполнялся Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», предусматривающий некоторые ограничительные антикоррупционные меры. Одна из причин отсутствие в законе механизмов и процедур реализации заложенных в нем норм. Этот недостаток российского нормотворчества весьма распространен и постоянно порождает новые условия, благоприятствующие коррупции.

Для уменьшения коррупции в правоохранительных органах принимались необходимые институциональные решения. Сейчас управления собственной безопасности имеют Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции. По данным Прокуратуры РФ, в наибольшей мереэффективна служба внутренней безопасности МВД, силами которой раскрывается 60% должностных преступлений внутри системы. Кроме того, была принята Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1996-1997 гг., но ее выполнение находилось на крайне низком уровне Номоконов В.А. Особенности политики борьбы с организованной преступностью и коррупцией в России // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. С. 25-35. .

Состояние борьбы с коррупционными нарушениями можно оценить по динамике судебных приговоров в этой сфере. В табл. 1 приведены данные для СССР, а в табл. 2 для Российской Федерации Данные приводятся по справочнику: Антикоррупционная политика / Под ред. А.В. Малько. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. .

Таблица 1. Динамика числа осужденных по делам о взяточничестве в СССР (с округлением)

Таблица 2. Динамика числа осужденных по делам о взяточничестве в Российской Федерации

Заметим, что численность населения Российской Федерации меньше населения СССР на 40%. В то же время число осужденных за взяточничество сократилось в пять раз. Нет оснований считать, что это произошло из-за резкого роста нравственности во властных структурах.

Но дело не только в этом. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994-1996 гг. приговоры, связанные с лишением свободы, получили лишь 1169 человек (34%). Если сопоставить эти сведения с данными Прокуратуры РФ, которая за тот же период выявляла в среднем около 5 тысяч «проявлений» взяточничества в год, то выяснится, что обвинительные приговоры выносятся не более чем каждому пятому обвиняемому Прокуратурой, а вероятность попасть за решетку после возбуждения дела Прокуратурой не превосходит 0,08. Одновременно сама Прокуратура постоянно и не без оснований сетует на то, что от МВД она получает дела с таким количеством процессуальных нарушений, что позиции адвокатов в последующих судебных процессах оказываются практически беспроигрышными.

Низкая эффективность правоохранительной системы будет видна еще отчетливее, если рассмотреть КПД ее деятельности в сферах, особо подверженных коррупции во всех странах. Так, по данным Государственной налоговой службы в 2003 г. уголовные дела за получение взяток были возбуждены против 97 работников этой службы; осуждено всего шесть. По статье «Злоупотребление властью» возбуждены дела против 17 работников из них не осужден ни один! Не на много лучше ситуация в 2004-2005 гг. При этом число дел, возбуждаемых против работников службы, год от года нарастает. И это характерно не только для налоговых органов Алексеев И.Н. Коррупция в сфере налогообложения // Организованная преступность и коррупция: результаты криминологических исследований. Сборник статей под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. Саратов. 2005. С. 64-76. .

В системе правоохранительных органов практически отсутствуют специалисты, на современном уровне понимающие природу коррупции, а следовательно, и методы борьбы с ней. Подавляющее большинство предлагаемых мер связано с противодействием проявлениям коррупции. Об этом свидетельствует не только Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью и не только проекты очередных программ по борьбе с коррупцией, разрабатываемые ведомствами охраны правопорядка и предусматривающие нерезультативные «меры по усилению борьбы». Самое опасное это неправильное объяснение причин, порождающих коррупцию.

Можно без колебаний утверждать: правоохранительная система страны не справляется с задачей борьбы с коррупцией. Тому есть как минимум три причины. Во-первых, одни меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции; борьба с коррупцией не криминальная, а системная проблема, о чем подробно говорилось выше. Во-вторых, низко качество работы правоохранительных органов, которые сами разъедаются коррупцией, а профессиональный уровень работников в общей массе не соответствует сложности проблем. В-третьих, правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой задачей; ее должны решать сообща государство и общество.

3.2 М еры по профилактике коррупционной деятельности

Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия. Ниже приведены некоторые меры, общие для антикоррупционной и других программ, как уже осуществляемых, так и тех, которые должны реализовываться в будущем.

Совершенствование механизмов и разумное определение сфер государственного присутствия в экономике должны сужать почву, на которой процветает коррупция. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов. Приведем несколько примеров Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. С.103 .

1. Переход к реальным и реализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита бюджетных средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками.

2. Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средства защиты своих коммерческих интересов.

3. Совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов.

4. Уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции.

Для социальной сферы антикоррупционные меры складываются, по тому же принципу снижения зависимости граждан от процессов теневой экономики и ограничении сфер произвола чиновников.

1. Коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.

2. Расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию.

3. Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти.

Укрепление судебной системы одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится:

· гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы;

· усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров;

· укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность;

· развить административную юстицию.

Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус.

Можно сильно потеснить низовую коррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления, несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в систему органов внутренних дел. При этом местное самоуправление должно развиваться параллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности.

Самый независимый орган в нашей стране Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает его контрольные функции. При этом их можно вводить и законодательным путем, но только при одном условии жесткая процедурная регламентация при осуществлении контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.

Счетная палата в некотором смысле уникальный орган в системе властных институтов России. Он практически не зависит от Президента и исполнительной власти, поскольку финансируется самостоятельно напрямую из бюджета. Этот орган по праву может считаться вторым по степени независимости от исполнительной власти. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование. Но, к сожалению, потенциал Счетной палаты еще не полностью реализуется системой государственного контроля. Среди причин отсутствие жестких механизмов применения санкций по материалам заключений Счетной палаты и недостаточная численность 700 человек. Для сравнения в аналогичных органа США и Польши соответственно 3 500 и 1 500 человек персонала.

Целесообразно расширять полномочия Счетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера за распределением государственных заказов, их конкурсностью, когда это возможно, и соответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.

Из-за политических баталий в Государственной Думе только спустя четыре года после принятия конституции была заполнена вакансия Уполномоченного по правам человека. Между тем этот институт может и должен использоваться в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, - обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов.

В качестве необходимой в борьбе с коррупцией меры должна осуществляться и реформа исполнительной власти. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей. Цель налаживание общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей.

Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствует коррупции. ВВЕДЕНИЕ персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность замечательный щит для коррупции.

Необходимо также введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг приведет к снижению возможностей для коррупционной деятельности. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам «экономики дефицита», поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственным услугам.

Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций (платежи, штрафы и т.п.). Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции.

Совершенствование конституционной системы сдержек и противовесов. Пока Конституция поддерживает слишком жесткую защиту Президента от лишения полномочий, сохраняется зависимость (особенно материальная) законодательной и судебной властей от исполнительной, слаб парламентский контроль за исполнительной властью.

Реформа государственной службы является центральным звеном в комплексе антикоррупцинных мер, имеющих профилактический характер. Существенное увеличение денежного содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и среднего звеньев), по мнению Аминова Д.И. и соавт. Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. С.120 , будет способствовать снижению коррупции. В Сингапуре, успешно реализовавшем антикоррупционную программу, существенное повышение заработной платы началось задолго до начала экономического процветания страны и в условиях крайне распространенной коррупции. Одновременно с увеличением денежного содержания и введением мощной системы социальных гарантий необходимо избавляться от устаревшей системы ведомственных льгот, связанных с бытом чиновников. При этом существенное увеличение зарплат чиновников, проведенное около года назад в нашей стране, до сих пор не дало ощутимого улучшения ситуации, поэтому этот аспект антикоррупционных мер представляется спорным.

Необходима также отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных «политических назначенцев» дает полезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупционного поведения.

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий. Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры:

разграничение компетенций и защита компетенции чиновников;

уменьшение сферы действия личного усмотрения;

установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;

введение в ряде важных случаев уголовных мер ответственности для чиновников за факт нарушения закона (не только при наличии доказуемого злого умысла);

ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения.

Повышение престижа государственной службы необходимо для избавления от вредного мифа «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать «отделять зерна от плевел». Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и активность негосударственных организаций.

Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей.

Без привлечения общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потеснена только при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.

Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе навыков антикоррупционного поведения. Перечисленные выше меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества.

Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы по мнению Аминова Д.И. и соавт. Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. С.120 должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при всём этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.

Задачи Агентства:

· разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы;

· представительство в органах власти, осуществляющих реализацию внутренних антикоррупционных программ;

· сбор и анализ данных о коррупции в стране, изучение деятельности органов власти и административных процедур с точки зрения их коррупциогенности;

· экспертиза нормативных актов на их коррупциогенность;

· принятие и рассмотрение жалоб, касающихся предполагаемых коррупционных действий, консультирование граждан и организаций по методам противодействия и ограничения коррупции;

· ведение расследований по всем приписываемым или предполагаемым коррупционным нарушениям, случаям вымогательства и шантажа, злоупотребления служебным положением в корыстных целях, в соответствии с нормами и процедурами, установленными законодательством;

· участие в работе комплексных бригад по расследованию в наибольшей мереважных случаев коррупции;

· создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие «горячие линии»;

· информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной программы;

· организация взаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией.

Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.

Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители в наибольшей мерезначимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить:

· выработка единой политики общественных организаций;

· координация активности общественных организаций;

· общественный контроль над деятельностью Агентства по борьбе с коррупцией и над реализацией антикоррупционной программы;

· подготовка и реализация антикоррупционных соглашений между корпоративными ассоциациями и органами власти;

· работа с населением в рамках антикоррупционной программы.

Следует учитывать, что создание подобной структуры - не веяние политической моды, а одно из необходимых условий успешной реализации антикоррупционной программы.

3.3 Антикоррупционные меры в функционировани и властных инстит у тов

Перечислим конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции. Эти меры должны осуществляться совместно с реализацией общих мер. Только тогда можно надеяться, что изменения не будут носить косметического характера.

Первой задачей является ослабление влияния коррупции на политику. Необходимо уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных процедур, прежде всего финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Ее цель предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан.

Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем, чтобы решить следующие задачи:

· повысить государственный и общественный контроль над выборными процедурами;

· увеличить допустимый размер избирательных фондов, приведя его в соответствие с реальными затратами на проведение избирательных кампаний;

· разрешить заблаговременно формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (за три месяца сформировать значительные фонды из подобных взносов нереально, поэтому кандидаты часто идут в обход закона);

· ужесточить контроль над соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний, наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказания за нарушения традиционных экономических «правил игры»;

· повысить роль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив их прозрачность для общественного контроля Дамм И.А. Коррупция и ее формы в избирательном процессе // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток. - 2005. С. 95-108. .

Еще одной серьезной составляющей антикоррупционной политики является уменьшение влияния коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.

Нередко коррупция в законодательных органах используется для пополнения партийных касс. Поэтому на более поздних стадиях целесообразно ввести общепринятую практику финансирования парламентских партий из государственного бюджета, сопрягая это с увеличением контроля государства за деятельностью партий в рамках Конституции и законов страны. Способы и источники финансирования политических организаций и политических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества.

Необходимо стимулировать создание партий, ответственных перед избирателями, прозрачных для них, обладающих механизмами политической социализации своих выдвиженцев и несущих за них ответственность. При действующей Конституции это должно быть сопряжено с изменением избирательной системы. Выборы по спискам атрибут парламентской республики. При отсутствии мандата на формирование Правительства для победившей партии или коалиции выборы по спискам только развращают партии имитацией актуальности политической борьбы.

Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо:

· повышение заработный платы в первую очередь работников правоохранительных органов (к этой категории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы). В дальнейшем их содержание должно превосходить содержание работников «гражданских служб»;

· повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий;

· кадровое обновление правоохранительных органов, сопряженное с сокращением численности Вооруженных Сил страны при условии развертывания сети переподготовки увольняемых в запас военнослужащих, которые должны пополнять ряды правоохранительных органов;

· создание под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации межведомственного научного и учебного центра. В его задачи должны входить анализ и обобщение опыта работы правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и переподготовка кадров, занятых решением этой проблемы в различных ведомствах (включая внутренние службы безопасности);

· разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов;

· организация стажировок российских специалистов в странах, в которых были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.

Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка.

Чрезвычайно слабо сейчас используются антикоррупционные возможности судов. В первую очередь это касается гражданского судопроизводства, специфика которого по сравнению с уголовным делает его более эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Необходимо распространять практику применения гражданских исков со стороны государства против чиновников, уличенных в коррупции, и со стороны фирм против своих конкурентов, если последние коррупционными действиями нанесли ущерб потерпевшим. Возможно, понадобится внести соответствующие поправки в Гражданский кодекс.

Главная задача поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска больших материальных потерь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать, используя недовольство потерпевших от коррупционных действий. Проигравшие от чьей-то коррупции фирмы, потерпевшие представители органов власти, взяткодатели, которых вынуждают давать взятку, могут стать энергичными союзниками при реализации антикоррупционных мер. Такими союзниками могут стать общественные организации, конечно в той мере, в какой они осознают, что каждая коррупционная сделка наносит ущерб всему обществу.

Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.

Ведомственные антикоррупционные программы могут содержать наборы мер, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств. Список таких мер может включать, в частности:

· введение практики периодического перевода чиновников на новое место работы внутри ведомства или на сходное место работы в другом ведомстве (издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);

· повышение эффективности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими с помощью введения рандомизированных схем контроля и переноса акцента с формального контроля за исполнением на контроль соответствия действий подчиненного поставленным задачам;

· усиление контроля и мер ответственности за проволочки при работе с гражданами;

· уменьшение дефицита доступа к государственным услугам;

· обеспечение специального режима работы офисов по приему граждан (информирование о правах граждан, обязанностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу) Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002. .

Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению «вертикальной» коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).

Необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционных программ каждые три-пять лет.

К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель - одни отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должны включать в себя антикоррупционные принципы и механизмы.

Наибольшее внимание необходимо уделить законодательным мерам противодействию коррупции, так как вне действующих законов любые меры будут неэффективны. Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразно регулировать борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективно подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией во всем комплексе законодательных актов.

Это значит, что реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть:

· закон о лоббизме;

· закон об ответственности за легализацию преступных доходов;

· закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии);

· закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;

· закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими. Задача этого закона - охватить механизмом декларирования судей и избираемых членов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками;

· дополнения в основы законодательства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были ему прежде подконтрольны или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;

· дополнения в действующее законодательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установлено, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;

Особое направление законодательной работы ревизия действующего законодательства, которая должна осуществляться по следующим направлениям:

· распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;

· «закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах;

· ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;

· дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;

· пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки);

Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Возможно, целесообразно пересмотреть ряд действующих норм, в частности о раскрытии источников информации (или сузить сферу применимости действующей нормы).

Необходимо менять ситуацию с зависимостью государственных СМИ исключительно от исполнительной власти, которая, очевидно, не является единственным государственным институтом. Без этого нереально говорить о гласности при борьбе с коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над государственными СМИ с участием Федерального Собрания.

Заключение

Подводя итоги, необходимо сказать, что на первых стадиях реализации антикоррупционной программы резко возрастут показатели, характеризующие уровень коррупции в стране. Это неизбежно из-за двух обстоятельств: введения четких методов учета, преодоления анемии правоохранительной системы. Естественно ожидать, что реализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных уровнях административной иерархии.

Нельзя утешать себя тем, что повышение уровня коррупции всегда сопровождает глобальные переходные процессы. Есть страны, которые на стадии модернизации пережили всплеск коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. Но существуют и другие примеры страны, в которых реформы вызвали увеличение коррупции, а отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с ней привело к ее укоренению.

В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации - такие как Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Всемирный Банк и др. - активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.

Список использованной литературы

1. Алексеев И.Н. Коррупция в сфере налогообложения // Организованная преступность и коррупция: результаты криминологических исследований. Сборник статей под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. Саратов. 2005. С. 64-76.

2. Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. - М., 2002.

3. Антикоррупционная политика: справ. / Под ред. А.В. Малько. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 384 с.

4. Голованова, Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв: Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2002. - 25 с.

5. Дамм И.А. Коррупция и ее формы в избирательном процессе // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток. - 2005. С. 95-108.

6. Долгова А.И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. С. 3-25.

7. Номоконов В.А. Особенности политики борьбы с организованной преступностью и коррупцией в России // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. С. 25-35.

8. Преступность и коррупция: современные российские реалии / Сборник научных трудов под ред. д.ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. - Саратов, Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2003.

9. Преступность в разных ее проявлениях и организованная преступность. Под ред профессора А.И. Долговой. - М., Российская криминологическая ассоциация, 2004.

10. Проблемы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Сб. научных статей. Иркутск, 2002. - Вып. 1.

11. Labardini R. The Fight Against Corruption in Mexico. // 11 United States-Mexico Law journal 195 (2003), The University of New Mexico School of Law, Albuquerque, New Mexico, 2003, V. 11, №4, pp. 195-206.